Pengembangan Kelapa Sawit Skala Besar: Perspektif Kebijakan & Kelayakan Pasar

Kebijakan pemerintah untuk membuka perkebunan kelapa sawit di Kalimantan Barat dan Kalimantan Timur pada skala besar (1,8 juta hektar), telah mengundang polemik yang cukup tajam di tengah masyarakat.

Pada satu sisi, kelompok yang pro dengan kebijakan ini berargumen bahwa pembukaan lahan kelapa sawit ini selain bermanfaat untuk mempertahankan wilayah NKRI, pemanfaatan kawasan perbatasan menjadi perkebunan juga dimaksudkan untuk mengurangi TKI illegal yang datang ke Malaysia. Selain itu, perkebunan kelapa sawit di kawasan perbatasan Kalimantan tidak akan mengganggu ekosistem setempat karena yang dimanfaatkan merupakan lahan terlantar sebagai prioritas utama. Langkah ini juga dimaksudkan untuk memperkecil kesenjangan ekonomi antar warga Indonesia dan Malaysia di wilayah perbatasan serta membantu percepatan pembangunan wilayah baru di perbatasan. Kemudian menanggapi pendapat mengenai kemungkinan terjadinya krisis air di daerah perbatasan karena banyak diserap oleh kelapa sawit, hal inipun dibantah dengan alasan telah dilakukan sesuai standar kelayakan ekologi. Dan akhirnya, kebijakan pembukaan lahan kelapa sawit diyakini dapat menambah devisa bagi negara dari sektor perkebunan sekaligus mencegah pencurian kayu dari negara asing karena berkembangnya jaringan infrastruktur di kawasan tersebut. Termasuk dalam kelompok yang setuju ini antara lain Menteri Pertanian, Menteri Negara BUMN, Pemprov Kaltim, Pemerintah Kabupaten yang terkena kebijakan ini, dan beberapa pengamat independen. Pangdam VI/Tpr termasuk yang mendukung penuh pembukaan kelapa sawit di perbatasan dengan empat alasan, yaitu: mensejahterakan masyarakat, mempermudah pengawasan terhadap pelintas batas, berfungsi sebagai garis batas sehingga menghindari terjadinya pergeseran batas-batas wilayah, serta mempermudah penjagaan keamanan perbatasan (Tribun Kaltim, 10/03/06).

Disisi lain, kelompok yang kontra mendasarkan diri pada kekhawatiran kawasan perbatasan justru menjadi terlantar dan tidak menutup kemungkinan dicaplok oleh negara tetangga (anggota DPR-RI). Selain itu, hasil penelitian Balitbangda Propinsi Kaltim (2005) menunjukkan bahwa di Kabupaten Nunukan dinilai tidak cocok untuk dikembangkan sawit baik dari aspek lingkungan maupun bisnis, karena terkait topografi tanah yang terjal, sehingga memerlukan biaya tinggi. Penolakan lain datang dari kalangan aktivis lingkungan dan mahasiswa. World WildLife Fund for Nature (Koran Tempo, 16/12/05) menyatakan bahwa rencana tersebut tidak cocok karena bertabrakan dengan banyak taman nasional dan hutan lindung, seperti Taman Nasional Kayan Mentarang, Batang Ai dan Betung Kerihun. Dan berdasarkan kesepakatan Roundtable Sustainable Plan, Pemerintah tidak boleh mengkonversi hutan alam dan hutan bernilai konservasi tinggi untuk perkebunan kelapa sawit. Selain itu, pengembangan perkebunan ini juga memiliki potensi konflik sosial antara penduduk asli (Dayak) dengan pekerja yang datang dari daerah lain. Sementara kelompok Greenomics (Tempo, 16/12/06) berpendapat bahwa kalau dilakukan alih fungsi hutan di perbatasan, nilai kayu yang akan hilang sekitar Rp 237,8 triliun dan nilai kerusakan lingkungan mencapai Rp 59 triliun per tahun. Ditambahkan oleh Walhi, pembukaan lahan dan perubahan peruntukan menjadi perkebunan kelapa sawit pada kawasan hulu akan menyebabkan pendangkalan pada sungai-sungai yang ada. Ini akan menimbulkan inefisiensi pada anggaran pembangunan daerah setempat. Banjir akan menjadi ritual baru di Kalimantan, disamping kebakaran hutan. Beberapa aksi demonstrasi yang digelar mahasiswa juga mencurigai adanya motif terselubung dibalik kebijakan ini, yakni nafsu mengincar “emas hijau” atau melakukan pembalakan. Bahkan sebanyak 16 orang anggota DPD-RI dari Kalimantan secara resmi telah mengirim surat penolakan kepada Presiden.

Terlepas dari adanya kontroversi yang berkembang, rencana kebijakan pemerintah Pusat ini nampaknya tidak terkomunikasikan secara efektif dengan berbagai pihak terkait, sehingga menimbulkan perbedaan penafsiran yang cukup tajam serta mengandung potensi terjadinya kegagalan dalam tahapan implementasi.

Dalam perspektif kebijakan publik, harus diakui bahwa saat ini banyak sekali konsep kebijakan yang tidak didukung oleh komunikasi kebijakan yang baik. Akibatnya, terjadilah implementation gap, yakni suatu keadaan dimana dalam proses kebijakan selalu terbuka kemungkinan terjadinya perbedaan antara yang diharapkan dengan yang senyatanya dicapai. Besar kecilnya kesenjangan yang bisa dikatakan sebagai kegagalan itu sendiri ditentukan oleh implementation capacity dari organisasi atau pihak yang diberi tugas melaksanakan kebijakan tersebut. Dalam hal ini, kegagalan kebijakan (policy failure) secara umum terdiri dari dua kategori, yaitu tidak dapat terimplementasikan (non implemented); dan tidak terimplementasi dengan sempurna (unsuccesful implementation).  

Setiap kebijakan selalu mengandung resiko kegagalan, termasuk kebijakan pembukaan lahan kelapa sawit skala besar di Kalimantan. Dalam hal ini, untuk dapat mengimplementasikan kebijakan negara secara sempurna (perfect implementation), diperlukan syarat-syarat sebagai berikut:

1.       Kebijakan yang akan diberlakukan didasari oleh suatu kebutuhan dan hubungan kausalitas yang jelas. Artinya, suatu kebijakan harus mampu secara relatif mengatasi permasalahan aktual yang sedang dihadapi.

2.       Adanya pemahaman yang mendalam terhadap tujuan dan kesepakatan antar aktor kebijakan. Ini berarti bahwa suatu kebijakan harus mampu memberikan manfaat nyata secara positif dan konstruktif bagi semua pihak secara merata.

3.       Adanya komunikasi dan koordinasi yang sempurna sejak tahap formulasi hingga implementasi kebijakan.

4.       Dilengkapi dengan instrumen untuk memprediksi dampak-dampak negatif yang mungkin timbul beserta alternatif pemecahannya. Dengan kata lain, suatu kebijakan perlu diidahului oleh suatu kajian akademis yang cukup komprehensif.

5.       Harus memiliki daya akseptabilitas dan aplikasi yang tinggi, serta memiliki konsistensi dengan kebijakan terkait dan mampu menghindarkan kemungkinan terjadinya diskriminasi dalam implementasi.

Kembali kepada kasus kebijakan pengembangan kelapa sawit, kontroversi yang hingga saat ini belum menemukan titik temu menggambarkan bahwa kebijakan tadi tidak memenuhi ke-5 kriteria untuk sebuah kebijakan yang baik. Untuk itu, yang perlu dilakukan adalah bukan menarik/membatalkan kebijakan yang ada, atau sebaliknya memaksakan kepada pihak-pihak yang tidak mendukung; tetapi bagaimana melakukan dialog kreatif atau komunikasi sejajar secara terbuka yang bermuara pada tercapainya pemahaman dan saling pengertian diantara berbagai pihak. Kondisi inilah yang diyakini merupakan prakondisi untuk berjalannya sebuah kebijakan secara produktif dan berkesinambungan.

Dalam konteks mendorong lahirnya kebijakan pengembangan kelapa sawit yang sinergis, maka beberapa prakondisi perlu disiapkan secara matang. Salah satu hal yang sangat strategis adalah adanya kejelasan dan ketegasan konsep tata ruang wilayah, sehingga pengembangan kelapa sawit benar-benar sesuai dengan peruntukan yang disusun berdasarkan karakteristik wilayah tanpa mengorbankan kepentingan lingkungan. Untuk itu, aspek AMDAL dalam pembukaan kelapa sawit skala besar juga harus diperhatikan dengan serius.

Sementara itu dilihat dari aspek ekonomis, harus diakui bahwa kebijakan pengembangan kelapa sawit ini akan memiliki prospek yang sangat besar, bukan hanya ekspor prospek peningkatan produk CPO (crude palm oil) dan pemasukan devisa negara, namun juga untuk mengakselerasi kesejahteraan masyarakat melalui pembukaan lapangan kerja, penciptaan industri hilir, serta dampak-dampak ikutan yang muncul dari kebijakan ini. Meskipun demikian, prospek bisnis yang besar bukan sesuatu yang bersifat otomatis, namun harus ditunjang oleh upaya yang sistematis, misalnya adanya pengkajian mengenai peluang pasar internasional, penerapan standarisasi mutu dan sistem keamanan produk kelapa sawit, sertifikasi dan proses pengujiannya, dan sebagainya.

Atas dasar pemikiran diatas, perlu diciptakan lingkungan yang kondusif dalam proses persiapan peluncuran kebijakan pengembangan sektor perkebunan di Kalimantan pada umumnya dan Kalimantan Timur pada khususnya. Adapun beberapa sasaran yang perlu teridentifikasi atau terpetakan secara lebih gamblang dalam konteks pengembangan kebijakan kelapa sawit skala besar meliputi hal-hal sebagai berikut:

·         Identifikasi rinci terhadap manfaat dan kerugian dari pengembangan / pembukaan lahan kelapa sawit skala besar. Termasuk dalam hal ini adalah identifikasi rinci tentang integrasi kebijakan sektor perkebunan, kehutanan, dan pertanian menuju pembangunan berkelanjutan di wilayah Kalimantan

·         Identifikasi rinci tentang kendala atau hambatan yang mungkin timbul dari pemberlakuan kebijakan tersebut, serta beberapa alternatif solusi yang dapat ditawarkan.

·         Komunikasi interaktif dan positif antar aktor / pihak serta meningkatnya saling pengertian (mutual understanding) dalam menyikapi kebijakan yang ada.

·         Adanya konsep pembangunan sektor perkebunan, pertanian, dan kehutanan yang terintegrasi dalam rangka mewujudkan pembangunan yang berkelanjutan (sustainable development), baik secara ekologis maupun ekonomis. Termasuk didalamnya adalah konsep pengembangan kelapa sawit dalam perspektif lingkungan, kesejahteraan masyarakat, serta pertumbuhan ekonomi daerah.

·         Adanya sosialisasi prospek bisnis (kelayakan pasar) kelapa sawit baik domestik maupun internasional dalam rangka memperkuat perekonomian bangsa.

·         Adanya sosialisasi upaya penerapan standarisasi mutu kelapa sawit (ISO 22000) guna meningkatkan produktivitas serta jaminan kualitas produk kelapa sawit.

Samarinda, 18 Mei 2006