Masyarakat Prismatik dan Perubahan Desa Menjadi Kelurahan

Beberapa waktu yang lalu saya mengahdiri sidang terbuka promosi doktor dengan mengangkat penelitian tentang perubahan desa menjadi kelurahan. Tadinya saya tidak tertarik sama sekali dengan issu ini karena saya anggap hanya sebuah fenomena kebijakan yang terjadi di tataran administratif belaka. Namun dari pertanyaan dan sanggahan yang diajukan penguji, saya tersadar bahwa dibalik kebijakan ini terkandung permasalahan besar, yang jika salah disikapi, akan menjadi kesalahan besar dalam sistem kebijakan publik atau sistem administrasi negara kita. 

Perubahan desa menjadi kelurahan sendiri selama ini nampaknya menjadi kelaziman belaka seiring dengan perkembangan masyarakatnya. Karakter masyarakat homogen di pedesaan yang didominasi sektor agraris (pertanian dalam arti luas) berkembang menjadi masyarakat majemuk di perkotaan yang lebih mengandalkan sektor industri dan jasa. Perkembangan seperti inilah yang melegitimasi perubahan status desa menjadi kelurahan.  

Anatomi desa sendiri aslinya adalah bentuk fused society, yakni masyarakat yang memiliki ciri tidak terfragmentasi dan tidak ada spesialisasi, sehingga setiap orang di desa tersebut dapat menjalankan fungsi apapun. Sebagaimana dikatakan Fred W. Riggs (dalam R.K. Sapru, Administrative Theories and Management Thought, pp. 246), “If a society is not at all differentiated, there are no specialists, and everyone can do everything, it is a fused system”. Ketika sudah mulai tersentuh dengan kemjuan jaman, ada spesialisasi dan muncul fragmentasi fungsi-fungsi dalam masyarakat, maka sejak saat itu model fused society telah berubah menjadi prismatic society. Riggs menyatakan bahwa “If a society is differentiated and poorly integrated (mal-integrated), then it is prismatic”. Desa dapat disebut sebagai masyarakat prismatic jika dalam masyarakatnya terdapat struktur sosial yang sangat beragam, yang memungkinkan terjadinya disparitas sosial, ekonomi, kepercayaan, dan kultural. Ada kelompok yang sangat modern, namun ada juga yang masih sangat tradisional, dan cenderung ada ketimpangan pembangunan dalam masyarakat. Dengan kata lain, struktur tradisional dan modern dapat berjalan pada fungsi-fungsi yang sama. 

Secara teoretik, desa yang masuk kategori prismatic society atau desa yang sudah mulai berkembang dan muncul fungsi-fungsi spesialisasi inilah yang potensial untuk “dikembangkan” menjadi kelurahan. Namun, menarik untuk didiskusikan, apakah setiap perubahan kearah modernitas meniscayakan perubahan desa menjadi kelurahan? Jika ya, apa dasar argumentasi yang bisa diterima secara filosofis, sosiologis, maupun akademisnya? Adakah sesuatu yang keliru atau melanggar jika masyarakat berkembang tetap mempertahankan bentuk pemerintahan “desa”, atau sebaliknya, tabukah membentuk kelurahan yang berbasis masyarakat tradisional? Saya jadi teringat Shakespeare yang berkata: What’s a name atau apalah artinya nama?  

Bagi saya, tidak ada esensi dan urgensi untuk memperdebatkan nama “desa” atau “kelurahan”. Dengan kata lain, pada hakekatnya tidak ada urgensi dan esensi untuk mengubah desa menjadi kelurahan, atau sebaliknya. Yang harus diperhatikan justru adalah perubahan sistem kekerabatan, pola hidup, dan karakter masyarakat, yang mungkin muncul sebagai implikasi modernisasi, namun bukan struktur dan sistem pemerintahan pada level terendah ini yang perlu dicermati. Dengan demikian, saya tidak mendukung ide dikotomisasi desa dan kelurahan, bahwa desa selalu tradisional dan hanya ada di Kabupaten (rural), sementara kelurahan selalu diasosiasikan dengan kemajuan dan hanya berada di Kota maupun perkotaan (urban).  

Memang disadari bahwa gelombang modernitas seringkali mengakibatkan hilangnya (atau melemahnya) nilai-nilai tradisional seperti gotong royong, kolektivitas, kepedulian dan hidup guyub (gemeinschaft) masyarakat. Namun perubahan budaya seperti itu yang dikemudian diwadahi dengan merubah status desa menjadi kelurahan, sangat boleh jadi semakin memperumit permasalahan. Sebagai contoh, jika aparat desa terbiasa melayani masyarakat tanpa dibatasi jam kerja formal, maka waktu pelayanan aparat kelurahan terbatas hanya 8 jam per hari. Karakter organisasi yang organis seperti desa, berubah menjadi organisasi mekanis seperti kelurahan. Organisasi yang biasanya lebih berbasis nilai-nilai kultural, tiba-tiba menjadi organisasi yang sangat berjiwa strukturalis. Perubahan budaya seperti ini bagi saya adalah sebuah transformasi yang tidak sejalan dengan ide awal perubahan status desa menjadi kelurahan, yakni untuk meningkatkan pelayanan publik. 

Jika indikasi lunturnya karakter hidup yang guyub tadi benar, maka bagi saya ini sudah menjadi alasan pembenar untuk menolak perubahan status desa menjadi kelurahan. Atau, perubahan status ini dapat dilakukan sepanjang ada jaminan bahwa hadirnya kelurahan tidak akan mendegradasi sistem sosial budaya dalam masyarakat, termasuk kehidupan yang berbasis kekerabatan tadi. Dengan demikian, pilihannya hanya ada dua, yakni: 1) bagaimana agar perubahan desa menjadi kelurahan tidak menghilangkan nilai-nilai tradisional (kelurahan bersendikan nilai-nilai lokal); atau 2) bagaimana tetap mempertahankan desa ditengah modernisasi (desa dengan nilai-nilai modernitas).  

Selain pertimbangan kemungkinan punahnya tata nilai dan sistem budaya masyarakat, perubahan desa menjadi kelurahan juga harus ditinjau dari sisi hilangnya otonomi desa. Pada bentuknya yang paling asli, desa pada hakekatnya adalah sebuah republik mini (self governing community). Artinya, desa adalah sebuah entitas politik yang mandiri, yang sejajaran kedudukan hukumnya sebagaimana layaknya suatu negara. Artinya, desa berhak mempunyai wilayah sendiri yang ditentukan oleh batas-batas yang sah, berhak mengurus dan mengatur pemerintahan dan rumah tangganya sendiri, berhak memilih dan mengangkat kepala daerahnya atau majelis pemerintahan sendiri, berhak mempunyai harta benda dan sumber keuangan sendiri, berhak memungut pajak sendiri, serta berhak atas tanah sendiri (Soetardjo Kartohadikoesoemo, Desa, 1960). Namun dalam negara kesatuan (unitary states) tidak dimungkinkan adanya state within the state atau republik dalam republik. Itulah sebabnya, status desa lebih merupakan local self government melalui desentralisasi. Dalam posisi seperti ini, desa ibarat “daerah otonom” sebagaimana layaknya provinsi dan kabupaten/kota, meskipun kebijakan yang berlaku saat ini (UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah) tidak secara eksplisit mengatakan demikian. Sayangnya, trend kedepan justru mengarahkan desa-desa yang telah maju untuk menjadi kelurahan, sehingga desa akan kehilangan otonominya serta menjadi perangkat daerah yang bersifat administratif belaka. Maka, dalam kacamata desentralisasi dan otonomi daerah, perubahan desa menjadi kelurahan yang berakibat pada hilangnya otonomi desa adalah sebuah kerugian besar negeri ini. 

Argumen lain yang memberatkan peralihan status desa menjadi kelurahan menurut saya adalah pertimbangan administratif. Jumlah desa dewasa ini yang mencapai 74 ribu desa, dengan 32 ribu diantarannya masuk kategori desa tertinggal (data Kementerian PDT, 2013). Nah, jika 42 ribu desa dianggap “tidak tertinggal” yang berarti memiliki basis pembangunan yang cukup maju, maka kategori inilah yang prospektif untuk dikembangkan menjadi kelurahan. Namun tidakkah terpikir bahwa jika rata-rata pegawai dalam 1 desa adalah 10 orang, maka ada 420.000 pegawai desa yang harus diangkat menjadi PNS, mengingat seluruh pegawai kelurahan adalah PNS. Berapa banyak anggaran negara (APBN/APBD) yang harus disediakan untuk membayar gaji mereka? Bukankah ini akan menjadi beban yang sangat berat bagi Negara? 

Oleh karena itu, berdasarkan tiga argumentasi diatas, saya sangat tidak setuju dengan kebijakan perubahan status desa menjadi kelurahan. Jika memungkinkan, justru kelurahan-kelurahan yang ada dapat secara bertahap dikembalikan sebagai self governing community, yang akan memperkaya khazanah budaya dalam sistem dan struktur pemerintahan di Indonesia. Jika tidak mau melakukan perubahan kelurahan menjadi desa, maka jalan tengah yang dapat dipilih adalah dengan tetap mempertahankan dual system, yakni mempertahankan dan tetap memberlakukan desa dan kelurahan yang saat ini sama-sama eksis. 

Serpong, 2 Agustus 2013