Prinsip Reinventing Government - 3: Pemerintahan yang Kompetitif (Competitive Government)

Inti dari gagasan mengenai pemerintahan kompetitif ini adalah bahwa pemerintah hendaknya mendorong adanya iklim kompetisi di dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Keuntungan dari adanya iklim kompetisi didalam organisasi pemerintah adalah: munculnya efisiensi yang lebih besar sehingga mendatangkan keuntungan yang lebih besar; memaksa monopoli pemerintah atau swasta untuk menanggapi segala kebutuhan pelanggannya dengan memperbaiki sistem pelayanannya; mendorong adanya inovasi untuk memperbaiki kualitas pelayanan; serta membangkitkan rasa harga diri dan semangat juang pegawai.

Adapun uraian selengkapnya mengenai pemerintahan kompetitif ini dapat diringkaskan sebagai berikut.

Pada awalnya didahului oleh adanya gejala yang ditemui pada tahun 1978, dimana masyarakat pada saat sedang ramai-ramainya melakukan penentangan pajak. Phoenix memutuskan untuk mengontrakkan pengumpulan sampah kepada sektor swasta, dan pada saat itu Phoenik telah menyelenggarakan kompetisi tidak hanya dalam pengumpulan sampah tapi juga dalam operasi pengurungan tanah, jasa pemeliharaan, pengelolaan tempat parkir, pengelolaan kursus golf, penyapuan jalan, perbaikan jalan, konsensi makanan dan minuman, percetakan dan keamanan.

Antara tahun 1981 dan 1984 kota itu bergerak dari 53 kontrak swasta utama menjadi 179. Sebagian diantaranya terbukti lebih bagus dibanding pesaing negerinya, sebagian lagi tidak.kota itu akhirnya memutuskan bahwa pelayanan mobil ambulan, penyapuan jalan, dan pemeliharaan tanaman jalan jalur hijau lebih baik ditangani oleh pegawai negeri. Tetapi secara keseluruhan auditor kota memperkirakan dapat menghemat 20 juta dolar selama dasawarsa pertama, dan jumlah ini adalah selisih antara penawaran-penawaran yang diterima kota itu dan penawaran terendah berikutnya. Karena kompetisi memaksa seluruh tingkat penawaran turun, maka kompetisi hanyalah sebagian dari cara penghematan yang sesunggunhnya.

Era kompetisi dan semangat kompetisi akan selalu memberikan dorongan bagi seseorang untuk menerapkan pemikiran bahwa “dimana ada persaingan, pasti akan memperoleh hasil yang lebih baik, sehingga pada gilirannya akan menumbuhkan kesadaran terhadap adanya biaya yang lebih besar, dan pemberian pelayanan yang lebih unggul”.

Kelompok progresif menganut sistem pemberian pelayanan oleh birokrasi pemerintahan, biasanya mereka menganut monopoli. Dan sistem kompetisi dalam suatu pemerintahan hanya dianggap sebagai “pemborosan dan pengulangan kerja itu-itu saja”. Kami beranggapan bahwa setiap pemukiman seharusnya mempunyai satu sekolah, tiap kota mempunyai satu angkatan kepolisian, tiap wilayah punya satu organisasi yang menjalankan bis-bisnya dan mengoperasikannya, Namun kami tahu bahwa monopoli dalam sektor swasta akan melindungi inefisiensi dan menghambat perubahan. Salah satu paradok yang kekal dari idiologi amerika bahwa kami begitu gencar menyerang setiap monopoli swasta tetapi begitu hangatnya memeluk monopoli negara.

Pemerintah yang menerapkan prinsip kompetitif terhadap organisasi dan sumber daya manusia pendukungnya, akan memperoleh keuntungan paling nyata yakni efisiensi organisasi yang lebih besar, sehingga akan mendatangkan lebih banyak uang atau keuntungan ekonomis. Logika-logika yang menjelaskan mengapa semangat kompetisi akan meningkatkan efisiensi organisasi serta memperbesar profit, dapat dikemukakan sebagai berikut.

1.            Kompetisi memaksa monopoli pemerintah atau swasta untuk merespon segala kebutuhan pelanggannya.

Secara empiris dapat diberikan contoh bahwa pelayanan pos di AS dengan 760.000 karyawan merupakan monopoli sipil yang terbesar. Semua pihak dalam struktur pemerintah maupun masyarakat luas mengetahui bahwa pelayanan pos tidaklah efisien: jika biaya pengiriman kelas satu yang selalu naik tidak cukup sebagai bukti, maka pertimbangkanlah kenyataan pelayanan pos menghabiskan lebih dari 80% anggarannya untuk karyawan, sementara United Parcel Service (UPS) menghabiskan kurang dari 60%. Pelayanan pos juga tidak responsif. Dalam hal ini kompetisi telah memaksa perbaikan drastis dalam beberapa bidang, seperti pos kilat. Tetapi dengan monopoli pelayanan pos secara penuh pada antaran pos kelas satu dan kelas tiga, kebiasaan lama sukar dihilangkan. Jadi sebaiknya monopoli pemerintah yang didorong sepenuhnya kedalam kompetisi mempunyai sedikit pilihan selain menyengakan pelanggannya.

2.            Kompetisi menghargai inovasi; monopoli melumpuhkannya.

Kompetisi dalam pemberian pelayanan akan mendukung “kelangsungan hidup hal yang bermanfaat,” sebagaimana pernah dinyatakan oleh dua orang sosialis inggris bahwa kompetisi merupakan suatu bentuk seleksi alam. “Eksperimentasi alam yang tak putus-putus pada mutasi memungkinkan berbagai spesies berevolusi, beradaptasi, dan mempertahankan hidup meskipun terjadi perubahan lingkungan yang drastis”. Praktek pemerintahan yang normal mendorong adanya seleksi alam. Kami menemukan kelangsungan hidup yang telah berurat berakar atau yang secara politis kuat, dan ternyata lebih baik ketimbang “kelangsungan hidup hal yang bermanfaat”. Setiap keputusan mengenai pelayanan dibuat berdasarkan pada apa yang dilakukan tahun sebelumnya, organisasi pelayanan mana yang mempunyai pengaruh politik, siapa yang memberi kontribusi pada kampanye dan tempat serikat-serikat pekerja berada. Mereka yang memberikan pelayanan buruh dengan harga tinggi pelan-pelan tersingkir, sementara mereka yang memberikan pelayanan yang bermutu dengan harga wajar tumbuh semakin besar, dalam hal ini seleksi alam hampir dengan sendirinya akan berhasil.

3.            Kompetisi membangkitkan rasa harga diri dan semangat juang pegawai negeri.

Sebagaian besar orang berasumsi bahwa pegawai negeri akan menderita bila harus bersaing. Mereka pasti kehilangan tingkat keamanan, dan karena alasan inilah maka serikat pekajanya sering menentang setiap ancaman terhadap status monopoli mereka. Untuk memperkecil perasaan sakit hati maka adanya suatu kebijakan tanpa pemecatan sangat penting. Pemerintah dapat dengan mudah menjamin ada pekerjaan bagi karyawannya, tanpa menjamin pekerjaan yang sekarang mereka pegang.

Dalam merealisasikan prinsip kompetisi ini, pemerintah hendaknya tidak menghadapkan dirinya kepada pihak swasta saja, melainkan juga pada kalangan internalnya. Disamping itu pemerintah perlu pula menciptakan suasana yang kondusif untuk tumbuhnya persaingan antar sektor swasta.

Dengan demikian, kompetisi sesungguhnya terdiri dari tiga jenis, yaitu kompetisi antara publik dengan publik, publik dengan privat, serta privat dengan privat.

1.            Kompetisi publik melawan swasta

Sebagian orang yakin bahwa pemerintah tidak bisa bersaing dengan bisnis tetapi seperti kita lihat di Phoenix, pemerintah tidak hanya bersaing tapi juga bisa menang. Seperti sistem kesehatan mental orang dewasa di Arizona, mengadu secara langsung berbagai rumah sakit dan lembaga publik dengan memberi pelayanan yang berorientasi laba maupun nirlaba untuk mendapatkan kontrak. Begitupun dalam hal pelatihan kerja, persaingan antara lembaga-lembaga publik dengan berbagai perusahaan swasta relatif sudah menjadi hal biasa.

2.            Kompetisi swasta melawan swasta

Sejauh ini pendekatan yang paling umum pemerintah meminta perusahaan swasta untuk bersaing menghasilkan suatu pelayanan umum. Load shedding (pelimpahan beban) mungkin merupakan metode paling sederhana. Hanya dengan cara melanggar ketentuan umum, pemerintah mengalihkan pelayanan swasta. Seperti pengumpulan sampah, misalnya dengan menetapkan peraturan, pemerintah dapat membentuk struktur pasar sehingga memenuhi kebutuhan masyarakat. Tetapi karena lembaga-lembaga negeri menyerahkan pengawasan langsung kepada produksen pelayanan swasta, load shedding mengurangi kemampuan pemerintah untuk menjaga agar perusahaan tetap bertanggung jawab. Procurement (upaya mendapatkan) merupakan cara umum lain yang digunakan pemerintah untuk mendorong perusahaan swasta bersaing. Biasanya lembaga-lembaga negeri harus menjamin penawaran yang kompetitif untuk setiap kontrak procurement. Contoh pemerintah menghabiskan ratusan milyar dolar setiap tahun dengan cara ini untuk perawatan kesehatan, pembagunan jalan raya dan pemeliharaan gedung. Contracting (pengontrakkan) adalah metode umum lain untuk menyuntikkan persaingan kedalam pelayanan umum. Pengontrakan merupakan salah satu metode paling sulit yang dapat dipilih oleh organisasi pemerintahan, karena pekerjaan menulis dan memonitor kontrak banyak sekali membutuhkan keterampilan. Banyak pemerintahan berlaku seolah-olah pekerjaan tuntas begitu mereka menandatangani kontrak. Akibatnya, banyak sekali kontraktor swasta yang gagal memenuhi janji dan lebih buruk lagi melakukan kecurangan.

3.            Kompetisi Publik melawan Publik

Pengontrakkan memang cukup sukar sehingga pemerintah kadang lebih suka mengejar hasil yang sama dengan cara mendorong konpetisi antar organisasi sendiri. Sebagaimana dinyatakan sebelumnya, organisasi-organisai publik dalam lingkungan kompetisi sering menunjukan kinerja yang sama baiknya dengan organisasi swasta. Beberapa tempat sekarang memanfaatkan kompetisi antar sekolah negeri dengan suatu pokok bahasan yang akan kita ulang nanti. Phoenix secara konstan membandingkan biaya, efisiensi, dan efektifitas dari banyak pelayanan kota dengan pelayanan yang diberikan oleh kota-kota lain.

Permasalahan yang mendesak kemudian adalah, bagaimanakah cara atau strategi menciptakan iklim dan semangat persaingan untuk pPelayanan dalam lingkup internal pemerintah?

Untuk memberikan jawaban yang memuaskan atau pertanyaan tersebut, perlu dipahami bahwa sebagian besar banyak lembaga pemerintah tidak melayani masyarakat, mereka melayani lembaga pemerintah lainnya. Mereka mencangkup kantor percetakan, akunting dan pembelian, pelayanan telekomunikasi dan pengolahan data, armada kendaraan, kerja reparasi dsb, biasanya gagasan harus bersaing tidak pernah terlintas dibenak mereka.

Dalam hubungan itu, disini akan dikemukakan contoh-contoh sebagai studi kasus. Bagi kebanyakan orang, kompetisi antar perusahaan pengumpulan sampah adalah wajar-wajar saja. Dan mengapa orang lebih suka monopoli? Kompetisi dalam pembangunan jalan, perawatan kesehatan, bahkan terminal umum, kelihatannya memang hanya penalaran belaka. Dan kompetisi ini mendorong departemen tempat para birokrat pemerintahan untuk bersaing mempertahankan hidup merupakan suatu gagasan yang menyegarkan!

Sekarang kita alihkan ke masalah pendidikan yang memang keadaannya lebih baik. Kebanyakan orang belajar di sekolah negeri, dan mempunyai citra terhadap sekolah negeri yang terpatri dalam jiwa, tak pernah terpikir oleh kita sekolah-sekolah negeri bisa berbeda. Kita beranggapan bahwa sekolah sinonim dengan gedung, dan anak-anak diserahkan ke gedung-gedung itu. Siswa tidak memilih orang tua murid, dalam hal ini sekolah negeri pun jelas merupakan sebuah monopoli.

Dalam kaitan ini, masalah yang seringkali muncul adalah masalah yang berkenaan dengan Isu Keadilan. Artinya, Mungkin keberatan paling besar terhadap kompetisi antar sekolah didasarkan pada perhatian terhadap keadilan. Suatu pasar persaingan murni-sistem voucher yang berlaku tak terbatas, misalnya - pasti akan mendatangkan hasil yang tidak adil, karena orang-orang kaya akan menambahkan uang pada voucher mereka dan memberikan pendidikan terbaik yang sanggup mereka beli. Sebagian besar lainnya tidak akan mampu berbuat demikian, dan pasar pendidikan akan terpilah-pilah menurut kelompok penghasilan.

Kami merasa ini suatu kesalahan. Keberadaan sekolah negeri kami selain untuk memberikan pendidikan, juga untuk menyatukan anak-anak dari seluruh lapisan masyarakat. Pemcampuran berbagai ras dan kelas sosial sangat penting dalam sebuah negara demokrasi; kalau tidak, kita takkan mampu memahami dan bersimpati terhadap mereka yang berbeda dari kita. Kalau itu terjadi, maka kejadiaannya tidaklah lama sebelum masyarakat kehilangan kemampuan untuk memperdulikan mereka yang membutuhkan bantuan.

Sistem pemilihan sekolah negeri pun harus disusun secara sesama guna menjamin keadilan. Para orang tua membutuhkan informasi yang dapat dipercaya mengenai mutu setiap sekolah dan harus dilakukan berbagai upaya tertentu agar informasi tersebut sampai kepada orang tua yang kurang terdidik dan berpenghasilan rendah. Para siswa membutuhkan trasportasi gratis. Integrasi harus dipertahankan supaya upaya yang telah dilakukan oleh banyak distrik dengan cara menetapkan batas bawah jumlah siswa minoritas di tiap-tiap sekolah.

Sebagian penentang sistem pemilihan sekolah negeri mengkhawatirkan siswa-siswa dari golongan penghasilan rendah, yang orang tuanya mungkin kurang mengerti tentang pemilihan atau peduli dengan pendidikan yang bermutu, akan tertinggal di sekolah-sekolah dipusat kota yang kemudian menyusut dan gagal karena siswa-siswa yang baik pergi. Tentu saja beginilah persisnya yang terjadi dibawah sistem lama, mereka yang punya dana pergi ke sekolah-sekolah swasta atau ke daerah pinggiran kota, sementara yang tidak punya akan tetap terperangkap. Kompetisi tersebut akan memaksakan sekolah-sekolah yang gagal untuk melakukan perbaikan atau memaksa distrik bersangkutan untuk mengubah manajemennya.

Dari tinjauan teoretis tentang kompetisi sebagaimana dikemukakan diatas, maka dimensi strategis dan dimensi praktis yang paling penting adalah bagaimana seorang manager atau suatu organisasi dapat memanajemeni kompetisi. Dalam hubungan ini, kompetisi harus disusun dan dimanajemeni secara cermat, jika ingin berhasil. Seperti dalam pendidikan, maka pasar-pasar yang tidak diatur akan menimbulkan ketidakadilan. Organisasi yang menjual jasa, baik itu pelatihan kerja, transportasi cenderung “mengambil bisnis yang paling menguntungkan yang menginginkan pelatihan yang paling sedikit, yang rute-rutenya dapat dilalui.

Beginilah yang terjadi dalam pemeliharaan kesehatan sekarang ini. Rumah-rumah sakit komersial menolak pasien yang tidak mempunyai asuransi, dengan mengirim mereka ke rumah-rumah sakit umum yang penuh sesak. Konsekuensi ini dikenal dengan pembuangan pasien. Dari hasil studi selama enam bulan terhadap sebuah rumah sakit umum di Dallas mengungkapkan, sebanyak 77 persen pasien pindahan dari rumah-rumah sakit lain tidak punya asuransi. Dengan kata lain rumah sakit swasta secara rutin menolak pasien tanpa asuransi, dengan cara mengiriman mereka kerumah sakit negeri yang mampu menampungnya.

Bentuk ketidakadilan lain dapat mengancam mereka yang bekerja untuk pemberi pelayanan yang kompetitif. Hasil beberapa studi menunjukkan bahwa upah yang dibayar oleh pemerintah dan kontraktor swasta rata-rata cukup sebanding. Tetapi sebagian studi memberi kesan bahwa para kontraktor memberikan tunjangan yang lebih sedikit, seperti asuransi kesehatan. Pemerinteh-pemerinteh juga cenderung lebih agresif ketimbang kontraktor swasta dalam memperkerjakan dan mempromosikan kaum minoritas dan wanita.

Kompetisi yang disusun secara cermat dapat memberikan hasil yang lebih adil ketimbang pemberian pelayanan oleh suatu monopoli pemerintah. Contohnya para kontraktor dapat diwajibkan memberikan upah dan tunjangan sebanding dan mengusahakan tindakan yang mendukung. Hal ini sangat penting sekali jika kita tidak ingim nilai - nilai yang kita anut lewat pemerintah hilang saat pemerintah menggunakan kontrak-kontrak yang kompetitif.

Jika tidak disusun secara seksama, pasar yang kelihatan kompetitif dapat juga mengalah pada kekuatan monopolistik baik dalam sistem kontrak (contracting) maupun pemerolehan (procurement). Jika suatu perusahaan menginginkan sektor pemerintah, maka ia hanya cukup menyetujui untuk menunda segala upaya mempengaruhi kebijakkan pemerintah dalam bidang yang berkaitan. Konflik kepentingan merupakan hal yang nyata.

Ini tidak berarti bahwa monopoli pemerintah tidak mengakibatkan kesalahan yang sama. Misalnya, beberapa contoh seperti: para kepala kantor pos mengirimkan banyak sekali surat pos bea dalam upaya melobi kongres untuk mendapat suatu kenaikan tingkat di tahun 1990. Para kepala sekolah di chicago menuntut agar program pembaharuan yang menghilangkan jaminan kerja seumur hidup mereka dihapuskan. Pilihan yang ada tidak sekejam dalam sebuah pasar kompetitif: bersaing atau mati. Dalam era kompetisi yang cukup kejam inilah, maka sektor pemerintah justru diharapkan makin dapat meningkatkan kemampuan dan kualitas profesionalnya sehingga dapat belajar bersaing dan tidak tergilas oleh kemajuan organisasi diluar dirinya.