Penguatan Demokrasi Lokal dan Akselerasi Pembangunan (Daerah): Konvergen atau Divergen?

Abstract

Diskursus tentang kaitan antara demokrasi dengan dimensi pembangunan masih terus berlangsung dan nampaknya tidak akan menemukan titik temu. Banyak pihak masih masih kurang yakin apakah demokrasi merupakan keluaran dari proses pembangunan atau syarat untuk berjalannya pembangunan. Selain itu, belum ada kesepakatan apakah demokrasi merupakan pemicu atau peredam konflik. Tulisan ini mencoba menganalisa hubungan diantara variabel tadi, baik dari sudut pandang akademis maupun fakta empiris di Indonesia. Secara umum tulisan ini mengajukan kesimpulan bahwa demokrasi dan pembangunan adalah dua hal yang berbeda namun terkait satu sama lain dan tidak perlu dipandang secara dikotomis.

Untuk mendorong terwujudnya kedua hal tadi secara bersamaan, kebijakan desentralisasi merupakan pilihan yang tepat. Otonomi daerah diharapkan dapat menciptakan good local governance. Dan adalah ketika good local governance dapat diterapkan secara luas pada seluruh jenjang struktur birokrasi dan masyarakat, maka kinerja pembangunan akan meningkat dengan sendirinya sementara rezim demokratis juga dapat ikut terbangun.

Academic discourses on the relation between democracy and developmental issues are still on going. Experts have doubted whether democracy is an outcome of development or democracy is a prerequisite for development. Similarly, there is no agreement whether democracy is a trigger or a buffer for conflict. This paper examines the relation between the two variables, both from literature viewpoint and empirical evidence with particular reference to Indonesian case. The general feature in this paper is that democracy and development is compatible each other, but there is no direct correlation between the two.

In order to realize the two variables simultaneously, decentralization framework is believed to be the best choice. Regional autonomy policy will creates good local governance. And when good local governance can be widely implemented, development performance might be significantly improved while democratic regime would also be positively constructed.

Pengantar

Hubungan antara demokrasi dan pembangunan akhir-akhir ini kembali mendapat perhatian internasional. Pada tahun 2002,[1] UNESCO menyelenggarakan International Panel on Democracy and Development di Paris. Hasil pertemuan tersebut telah ditulis dalam bentuk buku oleh mantan Sekjen PBB Boutros Boutros-Ghali (et.al., 2002) berjudul The Interaction Between Democracy and Development. Boutros-Ghali mengatakan bahwa demokrasi[2] dan pembangunan[3] merupakan dua hal yang saling melengkapi (complementary) dan memperkuat (reinforce). Sebagai contoh, demokrasi dan pembangunan dapat berkontribusi secara bersama-sama dalam mencegah konflik dan menciptakan kedamaian.

Disini nampak jelas bahwa Boutros-Ghali berasumsi telah tercapai sinergi antara demokrasi dan pembangunan. Padahal, contoh di berbagai negara mengilustrasikan bahwa kedua kondisi tadi tidak dapat dicapai secara sempurna pada saat yang bersamaan. Memang di kalangan negara-negara maju, demokrasi dan pembangunan ibarat dua sisi dari mata uang yang sama. Namun di kalangan negara berkembang, ada satu polemik atau pertanyaan yang belum tuntas terjawab, yaitu: apakah demokrasi dan pembangunan merupakan dua variabel yang saling mendukung dan dapat berjalan seiring (fungsional/ komplementer), ataukah keduanya saling meniadakan dan tidak mungkin dicapai secara bersamaan (trade-off)? Dengan kata lain, ada satu hipotesa yang belum terjawab secara tuntas hingga saat ini, yaitu apakah variabel demokrasi dan variabel pembangunan merupakan dua hal yang konvergen ataukah divergen?

Kalau kita amati fakta-fakta empiris bidang sosial dan ekonomi, nampaknya demokrasi dan pembangunan lebih merupakan dua kutub yang saling berseberangan dan saling menolak (trade-off). Artinya, jika kita ingin berkonsentrasi pada pembangunan sosial ekonomi dalam rangka peningkatan standar hidup masyarakat, maka dinamika politik dan demokrasi perlu dibatasi. Sebaliknya jika demokrasi yang diperjuangkan, maka kita harus siap untuk membayarnya dengan penurunan kinerja pembangunan.

Pola pikir yang mengkaitkan antara demokrasi dengan pembangunan selama ini diterapkan pada konteks negara (state), namun sebenarnya dapat pula dipakai untuk menganalisis kondisi di tingkat daerah di wilayah Indonesia, terutama pasca pemberlakuan desentralisasi secara luas. Salah satu contoh, otonomi daerah memberi legitimasi dilakukannya pemilihan Kepala Daerah secara langsung (Pilkadal). Tujuan Pilkadal tidak lain untuk menggairahkan kehidupan demokrasi di tingkat akar rumput. Namun ekses dari Pilkadal (bahkan jauh sebelum Pilkadal itu dimulai) sudah diiringi dengan berbagai peristiwa yang merugikan proses pembangunan di daerah, seperti demonstrasi berlebihan dan pertentangan antar kelompok. Ilustrasi tadi menggambarkan bahwa upaya membangun rezim demokrasi di daerah tidaklah sesederhana yang dikemukakan Boutros-Ghali.

Pada bagian berikut akan dicoba dikemukakan kerangka makro teoretis tentang rezim pembangunan yang demokrasi, disusul dengan analisa mikro empiris tentang keterkaitan antara demokrasi dengan pelaksanaan pembangunan dan munculnya konflik-konflik sosial di Indonesia.

Konsepsi Developmental Regime dan Democratic Regime

Pada awalnya, konsep developmental state (negara pembangunan) dikemukakan oleh Chalmers Johnson (1982) dengan merujuk pada kasus Jepang. Konsep ini dapat dikatakan sebagai bentuk ideal birokrasi Weberian yang menempatkan posisi birokrasi tidak dalam konteks negara sosialis (yang dicirikan oleh perencanaan dan manajemen yang terpusat oleh negara) namun tidak pula dalam konteks pasar bebas (yang dicirikan oleh aktivitas ekonomi yang tanpa rencana). Suatu negara yang mengakui hak kepemilikan individual (private ownership) berdasarkan pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah (administrative guidance atau gyōsei shidō) seperti itulah, yang disebut sebagai rezim negara pembangunan (plan-rational capitalist developmental state). Menurut Woo-Cumings (1999: 1), munculnya negara seperti ini merupakan respon wilayah negara tertentu terhadap dominasi dunia oleh Barat.

Sementara itu, Leftwich (1996: 284) mendefinisikan developmental states sebagai suatu negara yang sistem politik domestik serta hubungan luar negerinya membentuk sebuah kekuatan, otoritas, otonomi dan kemampuan yang memadai di tingkat pusat untuk menentukan dan mendorong terwujudnya tujuan-tujuan pembangunan, baik melalui penciptaan dan perbaikan kondisi-kondisi bagi pertumbuhan ekonomi, pelaksanaan fungsi-fungsi ekonomi secara langsung, maupun gabungan dari dua hal tersebut (states whose internal politics and external relations have served to concentrate sufficient power, authority, autonomy, competence and capacity at the center to shape, pursue and encourage the achievement of explicit developmental objectives, whether by establishing and promoting the conditions of economic growth, or by organizing it directly, or a varying combination of both). Sementara dalam tulisannya yang lain, Leftwich (2000: 167, 175-176) menulis bahwa:

The developmental state (or developmental regime) is a state whose political and bureaucratic elites have generally achieved relative autonomy from socio-political forces in the society and have used this in order to promote a program of rapid economic growth with more or less rigor and ruthlessness … the developmental regime is typically driven by an urgent need to promote socio-economic development, and to win legitimacy by delivering steady improvement in the material and social well being of its citizens.

Leftwich (2000: 132, 153-154; 1996: 280) juga mengungkapkan bahwa negara-negara yang dapat digolongkan kedalam developmental states ini adalah Singapura, Malaysia, Botswana, Mauritius, Thailand, Indonesia, China, Taiwan, dan South Korea. Sedangkan negara-negara yang tidak termasuk kategori developmental states ini adalah Venezuela, Costa Rica, Jamaica, India, Gambia, Africa Selatan, Zaire, Bolivia, Argentina, Peru, Haiti, Nigeria, Philipina, dan Pakistan. Penulis lain, Schneider (1999: 278) menambahkan negara Italia, Jerman, Perancis, Mexico, Brazil dan Jepang sebagai developmental states.

Empat negara Asia Timur seperti Jepang, Korea, dan Taiwan (disamping Hongkong) adalah contoh terbaik sebuah developmental state. Negara-negara ini dapat mencapai keberhasilan yang menakjubkan karena pemerintahannya memiliki kekuasaan untuk mengatur berbagai hal mendasar bagi suksesnya aktivitas ekonomi, yaitu: 1) menghimpun investasi yang besar; 2) menjalankan rencana ekonomi nasional; 3) memobilisasi peran swasta terhadap pengelolaan sumber daya yang terbatas; 4) mensinergikan berbagai urusan bisnis yang dikelola secara individual; 5) merealisasikan target-target spesifik dalam dunia industri; 6) mengurangi tekanan-tekanan politik dari pihak-pihak tertentu seperti organisasi buruh dan konsumen; 7) melindungi ekonomi dalam negeri dari penetrasi modal asing yang berlebihan; dan 8) melaksanakan program yang mendatangkan produktivitas secara berlanjut serta didukung oleh teknologi canggih dan market shares yang terus meningkat (Pempel, 1999: 139).

Pempel (ibid.) dan Johnson (1999: 44) lebih lanjut menjelaskan bahwa developmental state (hatten-shiko-kata kokka) merupakan salah satu bentuk ideal sebuah negara, disamping regulatory state (kisei-shiko-kata kokka); dimana keduanya diklasifikasikan berdasarkan hubungan negara dengan proses ekonomi domestik. Amerika Serikat dan Inggris adalah contoh klasik regulatory state. Negara dengan bentuk regulatory state ini dicirikan oleh misi dasar mereka untuk menerapkan aturan yang adil (fair rules) dalam kompetisi pasar, serta kedudukannya sebagai wasit dalam perselisihan usaha (private market disputes). Produktivitas ekonomi dalam bentuk negara ini adalah hasil dari berbagai transaksi jangka pendek. Sedangkan developmental states lebih meletakkan misinya untuk membangun ekonomi jangka panjang. Secara aktif dan teratur, pemerintah melakukan intervensi dalam kehidupan ekonomi pasar dengan tujuan untuk meningkatkan daya saing produk domestik di pasar global.

Paparan diatas mengilustrasikan bahwa konsep pembangunan (development) dan negara pembangunan (developmental states) merupakan konsep yang berhubungan dengan pertumbuhan dan kinerja ekonomis. Namun pemahaman tentang pembangunan sendiri sesungguhnya sangat luas. Sebagaimana diutarakan oleh Leftwich (2000: 17-59), pengertian pembangunan dapat meliputi 12 kondisi sebagai berikut:

·         Development as historical progress.

·         Development as the exploitation of natural resources.

·         Development as the planned promotion of economic and (sometimes) social and political advancement.

·         Development as a condition.

·         Development as a process.

·         Development as economic growth.

·         Development as structural change.

·         Development as modernization.

·         Marxism and development as an increase in the forces of production.

·         Development as the satisfaction of basic human needs.

·         Development as freedom and expansion of choice (Amartya Sen).

·         Development as domination.

Mengingat cakupan yang sedemikian luas, maka penyederhanaan definisi pembangunan sebagai pertumbuhan dan kinerja ekonomis, cukup beralasan. Tanpa maksud untuk mengabaikan pengertian lainnya, pertumbuhan ekonomi memang menjadi indikator yang paling lazim untuk mengukur tingkatan kinerja pembangunan suatu negara.

Adapun ciri-ciri developmental state menurut Leftwich (2000: 160-167) terdiri dari tujuh hal, yakni: 1) adanya elit politik yang memiliki dedikasi kuat untuk melakukan pembangunan (a dedicated developmental elite); 2) adanya pejabat/lembaga pemerintah yang memiliki otonomi dan kewenangan untuk menjalankan pembangunan (relative autonomy for the state apparatus); 3) adanya birokrasi yang kompeten dan mampu merangsang kehidupan ekonomi (a competent and insulated economic bureaucracy); 4) adanya kemandirian dari unsur masyarakat sipil (an empowered civil society); 5) adanya kapasitas untuk mengelola kepentingan ekonomi lokal maupun asing (a capacity to manage effectively local and foreign economic interest); 6) adanya keseimbangan dalam penerapan fungsi represi / tekanan (a varying balance of repression); serta 7) adanya pemerintahan dengan legitimasi dan kinerja yang kuat (legitimacy and performance).

Negara-negara yang tidak memenuhi definisi dan/atau kriteria pembangunan diatas, diklasifikasikan sebagai non-developmental states. Dalam hal ini, non-developmental states menjelma kedalam beberapa bentuk antara lain negara maling atau predatory state (Pareto, 1966; Evans, 1995), negara lemah atau weak state (Joe Migdal, 1987, 1988, 1994), dan negara lunak atau soft state (Gunnar Myrdal, 1970).

Myrdal menggunakan konsep soft state untuk menggambarkan lambatnya pembangunan di India selama 20 tahun semenjak kemerdekaannya (Leftwich, 1999: 80). Disini, soft state dicirikan oleh rendahnya disiplin sosial, buruknya kualitas legislasi dan regulasi, ketidaktaatan terhadap hukum, kolusi antara pejabat dengan pihak-pihak tertentu, serta penolakan masyarakat pada semua level untuk melakukan control dalam implementasi kebijakan (a general lack of social discipline, deficiencies in legislation, lack of obedience to rules and directives, collusion and a general inclination of people in all strata to resist public controls and their implementation). Termasuk juga dalam ciri-ciri soft state ini adalah korupsi. Akibatnya, negara bercorak soft state ini tidak mampu menjalankan pembangunan sebagaimana mestinya (ibid.).

Hal senada dapat ditemukan dalam tulisan Chang (1999: 183). Disini, Myrdal berargumen bahwa alas an utama terjadinya stagnasi ekonomi di berbagai negara berkembang adalah tiadanya konsep hard state (institutionalisasi) yang dapat mengatasi kepentingan-kepentingan konservatif dalam proses reformasi sosial dan transformasi ekonomi.

Sementara itu, Migdal mengajukan konsep tentang weak states, yaitu negara yang memiliki kapabilitas rendah untuk mengatur masyarakat, mengatur hubungan-hubungan sosial, menghimpun sumber daya, dan menggunakan sumber daya tadi sesuai peruntukannya (Leftwich, 1999: 97-98). Adapun konsep Pareto tentang predatory states berarti adanya penggunaan suatu barang atau hak miliki dengan cara tidak sah. Dalam kondisi predatory tadi, sekelompok kecil orang (yakni para penguasa) memperoleh keuntungan atas kelompok orang banyak dengan menggunakan negara sebagai mesin untuk mengeruk keuntungan (state as engine of predation) (ibid: 100).

Dari formulasi yang dikembangkan Pareto, Evans memberikan definisi predatory states sebagai negara yang menghimpun berbagai surplus yang tidak bersifat investasi (those that extract such large amounts of otherwise investable surplus) dan hanya menyediakan sedikit fasilitas untuk pemenuhan barang-barang publik (collective goods), sehingga pada gilirannya menghambat proses transformasi ekonomi. Mereka yang memegang kekuasaan melakukan pencurian tanpa mengindahkan nasib rakyatnya. Situasinya tidak lebih dari seekor predator yang berhadapan dengan mangsanya (ibid.).

Konsepsi tentang weak states dan predatory states ini sering dijadikan sebagai contoh untuk menjelaskan kegagalan, kemunduran, atau lambatnya proses pembangunan di suatu negara (ibid: 96). Dan salah satu hal yang perlu dilakukan adalah merubah kondisi non-developmental state dengan cara mempromosikan konsepsi demokrasi dan good governance (democratic good governance).

Mengenai democratic state atau democratic regime ini, Leftwich (2000: 173-174) memberi definisi bagi demokrasi dalam arti minimal, yakni merujuk pada sebuah sistem politik dimana masyarakat, partai politik, dan berbagai kelompok bebas untuk mengekspresikan dan merealisasikan kepentingannya berdasarkan perdamaian, persaingan berbasis peraturan, negosiasi dan kerjasama. Dalam prakteknya, pengertian demokrasi diatas menjelma dalam bentuk pemilihan umum secara bebas dan reguler, suksesi pemerintahan secara damai, rendahnya hambatan untuk menumbuhkan partisipasi politik, serta adanya perlindungan terhadap hak dan kebebasan sipil maupun politik.

Berdasarkan tingkat kemampuan menjalankan pembangunan (kadar developmental dalam suatu negara), Leftwich membagi negara demokratis (democratic states) menjadi 4 (empat), yaitu:

1.        Negara demokrasi pembangunan yang didominasi oleh satu partai (Jepang, Botswana, Singapura).

LDP (Liberal Democratic Party) di Jepang, PAP (People’s Action Party) di Singapurea, dan Democratic Party di Botswana adalah partai politik yang dominan dan menguasai baik di parlemen maupun kabinet (the rulling party). Faktor kunci yang menjadikan mereka mampu untuk mengkonsentrasikan kekuasaan yang dimiliki untuk kepentingan pembangunan adalah: kondisi ekonomi yang relatif sudah maju, tidak banyaknya kelompok kepentingan dan lemahnya perbedaan kelas dalam partai, kondisi sosio-kultural yang relatif homogen, serta tidak adanya aparat militer di tubuh partai. Kondisi ini pada gilirannya menjadi dasar bagi kepemimpinan nasional untuk membangun kapasitas negara dalam pelaksanaan program pembangunan. Dengan kata lain, kadar demokrasi sangat tergantung pada hegemoni partai yang tidak tergoyahkan (unchallenged hegemony of the party). Dalam corak yang pertama ini, penguasa negara memiliki otoritas dan kebebasan yang luas (the relative autonomy of the state) untuk menentukan strategi pembangunan.

2.        Negara demokrasi pembangunan atas dasar koalisi (Mauritius, Malaysia)

Di negara dengan tipe ini terdapat asumsi bahwa jika demokrasi ingin ditegakkan, solusinya terletak pada koalisi politik. Dan jika pembangunan ingin dipelihara dan ditingkatkan, berbagai kesepakatan harus dicapai diantara partai-partai besar yang ada. Tipe negara seperti ini biasanya muncul dalam masyarakat yang dicirikan oleh perbedaan-perbedaan yang tajam dalam hal etnis, budaya dan agama. Bahkan pengalaman menunjukkan bahwa banyak kelompok koalisi lahir sebagai akibat dari krisis ekonomi dan politik yang mengantarkan pada terbentuknya konsensus politik tentang strategi pembangunan. “Barisan Nasional” di Malaysia adalah contoh jelas tentang koalisi dan konsensus politik. Dalam corak yang kedua ini, meskipun otoritas dan kebebasan untuk menentukan strategi pembangunan (relative autonomy) lebih lemah dibanding corak pertama, namun mereka dapat menghasilkan stabilitas ekonomi politik sebagai syarat berjalannya proses pembangunan.

3.        Negara demokrasi non-pembangunan berdasarkan kompromi kelas (Venezuela, Afrika Selatan)

Tipe negara ini merupakan pilihan terbaik bagi masyarakat yang memiliki ciri-ciri: kelas adalah sumber perpecahan utama, kekuatan dan kepentingan politik utama berpihak pada kelas yang terkuat sehingga membentuk gap dengan kelas lainnya, serta adanya perubahan sektarian akan mengancam kepentingan lain secara fundamental. Perbedaan antara corak negara ini dengan corak kedua (negara koalisi) terletak pada dua hal, yakni

·           Asumsi yang mendasari demokratisasi di negara bercorak kompromi kelas adalah bahwa “praktek politik yang demokratis tidak harus digunakan sebagai dasar terpenting bagi kehidupan ekonomi kapitalis”.

·           Di negara bercorak kompromi kelas telah ada kesepakatan yang jelas tentang batas-batas kewenangan. Ini berarti, relative autonomy dari para penguasa negara lebih lemah dibanding pada bentuk / corak kedua.

Pengalaman negara Venezuela mengilustrasikan dengan jelas bahwa jika demokrasi ingin dipertahankan, maka praktek politik harus didasarkan pada koalisi, kompromi dan kehati-harian, sementara reformasi yang serius terancam menjadi tersendat.  Di Venezuela, demokrasi hanya dapat bertahan jika ada pakta dan koalisi antar elit, dimana setiap partai dijanjikan mendapat bagian untuk posisi di pemerintahan.[4] Kompromi semacam ini merupakan mekanisme yang jauh lebih baik sebagai media konsolidasi demokrasi dari pada merangsang pertumbuhan ekonomi dan menciptakan peluang usaha dan keadilan sosial ekonomi yang lebih besar. Pada tahun 1980-an, merosotnya pendapatan negara dari minyak dan membengkaknya hutang luar negeri membuat kemampuan anggaran pemerintah Venezuela menurun untuk membiayai kompromi-kompromi dalam pakta kesepakatan antar elit. Akibatnya, legitimasi politik juga merosot total. Kasus Afrika Selatan pasca era apartheid juga mengindikasikan bahwa negara demokrasi berbasis kompromi kelas cenderung memperlambat dan membatasi laju pembangunan.

4.        Negara demokrasi non-pembangunan dengan pola partai pengganti atau alternating-party (Jamaika, Kosta Rika)

Tipe negara ini muncul dalam hal tidak adanya partai politik yang berkuasa secara tunggal, issu-issu pluralisme etnis / budaya / agama tidak begitu menonjol dalam politik, serta tidak terdapat corak kompromi kelas karena partai yang saling bersaing adalah partai-partai lintas kelas (cross-class parties). Tipe negara ini hanya dapat menyelamatkan stabilitas demokrasi ketika partai-partai politik besar lintas kelas telah mencapai kesepakatan tentang.kebijakan pembangunan. Di Kosta Rika, demokrasi dapat bertahan dengan kondisi seperti ini, walaupun terjadi pertumbuhan yang melambat dan sedikit penurunan dalam kesenjangan sosial. Namun di Jamaika, terdapat dua partai politik utama yakni Jamaica Labor Party (JLP) dan People’s National Party (PNP) yang memiliki ideologi politik yang sangat berlawanan. Situasi ini membawa dampak berupa pergantian kebijakan pembangunan yang kontras, sementara kekerasan politik selalu mewarnai pergantian partai-partai yang berkuasa.

Kaitan Antara Demokrasi dengan Pembangunan

Walaupun tidak ada kesepakatan umum antar ahli tentang kaitan yang jelas dan langsung antara demokrasi dan pembangunan, namun kedua variabel tersebut jelas saling mempengaruhi satu sama lain. Leftwich (2000: 130-131) bisa disebut sebagai salah seorang pakar yang secara mendalam memiliki perhatian terhadap hal ini dan berhasil memberi gambaran menarik tentang kaitan antara demokrasi dan pembangunan.

Menurut Leftwich, pada tahun 1960-an demokrasi adalah anak kandung modernisasi atau merupakan hasil dari pembangunan sosial ekonomi, bukan prasyarat untuk keberhasilan pembangunan. Dengan mengutip Dahl (1971), Leftwich menjelaskan bahwa demokrasi baru dapat berjalan jika beberapa kondisi terpenuhi, seperti tingkat pendidikan dan melek huruf yang tinggi, adanya kelas menengah yang mapan, masyarakat sipil yang dinamis, rendahnya kesenjangan sosial dan material, serta adanya ideologi yang sekuler. Kondisi-kondisi tadi merupakan fungsi awal dari pembangunan ekonomi yang akan membentuk kondisi yang diperlukan bagi demokrasi yang berkesinambungan. Sementara Lipset (1960) sebagaimana dikutip oleh Leftwich (ibid.) menyimpulkan adanya kaitan antara demokrasi dengan pembangunan dengan menyatakan bahwa “the more well-to-do a nation, the greater the chances that it will sustain democracy” (semakin makmur suatu negara, semakin besar peluangnya untuk menjadi demokratis).

Argumen semacam itu sekarang telah berubah, bahkan semenjak akhir tahun 1960-an. Aliran yang lebih baru berpandangan bahwa demokrasi dan pembangunan merupakan dua hal yang saling berhubungan. Jika ada dampak samping berupa trade-off antara kedua variabel tadi, sedikit penurunan laju pertumbuhan dapat terima (acceptable) sebagai harga yang harus dibayar untuk membangun tatanan politik yang demokratis, kebebasan warga, perlindungan terhadap hak asasi manusia. Inti gagasan yang disampaikan adalah bahwa lebih banyak negara non-demokratis seperti Rumania, Argentina, Haiti, Ghana, Myanmar, Peru, Ethiopia, dan Mozambique yang proses dan kinerja pembangunannya jauh lebih parah dibanding negara-negara lain yang lebih demokratis. Dengan kata lain, terdapat pemahaman baru bahwa demokrasi diperlukan sebagai prasyarat awal untuk pembangunan, bukan merupakan hasil pembangunan (Leftwich, 2000: 129).

Diantara dua pandangan ekstrim diatas, adalah hal yang menarik ketika Leftwich (2000: 133) sampai pada kesimpulan bahwa tidak perlu dipaksakan adanya hubungan antara demokrasi dan pembangunan, serta antara bentuk negara/pemerintahan dengan kinerja pembangunan sosial ekonomi. Menurut Leftwich (2000: 136-144; 1999: 58-60), yang lebih menentukan kinerja pembangunan adalah karakter dari negara dan sistem politiknya. Berdasarkan pemikiran ini, Lefwich mengemukakan lima syarat bagi keberlangsungan demokrasi, yakni: 1) legitimasi terhadap rezim berkuasa, 2) ketaatan terhadap aturan/norma hukum, 3) adanya konsensus, 4) kebijakan yang dijalankan oleh partai pemenang, serta 5) kemampuan untuk mengatasi masalah seperti kemiskinan, dan perpecahan etnis / budaya / agama.

Sementara itu, White (1998: 21-26) memberi penjelasan yang lebih lengkap dengan mengajukan 4 (empat) pandangan berbeda tentang hubungan antara demokrasi dan pembangunan, sebagai berikut:

1.      Pandangan Optimistik.

Menurut pandangan optimistik, demokrasi liberal merupakan stimulus yang terkuat untuk kemajuan masyarakat. Sebab, demokrasi menciptakan lingkungan yang kondusif untuk berjalannya ekonomi pasar, serta menawarkan peluang yang lebih besar untuk terciptanya pemerintahan yang akuntabel, efisien, dan terbuka. Pandangan ini juga mengakui bahwa meskipun benar ada hubungan jangka panjang antara demokrasi dan kesejahteraan, namun bukti-bukti statistik pada jangka pendek dan menengah sangatlah kabur dan belum terbukti.

2.      Pandangan Pesimistik.

Pandangan pesimistik memandang demokrasi sebagai tujuan jangka panjang yang perlu diraih, namun dapat menjadi penghalang yang potensial terhadap pembangunan sosial ekonomi pada tahap awal di suatu negara. Dengan kata lain, demokrasi merupakan barang mewah yang dapat membawa kesusahan bagi penduduk miskin untuk mendapatkannya. Dalam hal ini, Lee Kuan Yew pernah menyatakan bahwa I believe that what a country needs to develop is discipline more than democracy (saya percaya bahwa yang lebih dibutuhkan oleh suatu bangsa adalah disiiplin dari pada demokrasi).

3.      Pandangan don’t expect anything (jangan berharap sesuatu).

Pendukung utama dari pandangan ini adalah Huntington yang berpendapat bahwa keberlanjutan dan kestabilan demokrasi sangat tergantung dari tinggi atau rendahnya harapan serta kecewa atau puasnya masyarakat terhadap sistem demokrasi yang ada pada saat itu. pandangan seperti ini juga diperkuat dengan asumsi bahwa pemerintahan yang demokratis mendapatkan keabsahannya (legitimacy) tidak dari kinerjanya, melainkan prosedur bagaimana demorkasi itu diterapkan. Pada rezim yang otoriter, legitimasi atau keabsahan diperoleh dari kinerja pembangunan ekonomi, sehingga sangat rentan terhadap gejolak ekonomi.

4.      Pandangan terakhir berpandangan bahwa issu pokok dari demokrasi bukanlah suatu rezim politik, namun kepemerintahan yang baik dan kapasitas negara (good governance and state capacity). Yang terpenting adalah upaya membangun sosok negara pembangunan, tidak peduli apakah oleh rezim demokratis maupun rezim otoriter.

Walaupun terdapat banyak keraguan bahkan kontroversi tentang korelasi antara pembangunan dan demokrasi, namun terdapat kesamaan bahwa keduanya sama-sama penting untuk suatu negara. Oleh karena itu, proses menyeimbangkan kedua dimensi tersebut merupakan pilihan strategis untuk standar hidup masyarakat sekaligus menyediakan pilihan-pilihan publik (public choices) yang lebih beragam. Pembangunan tanpa demokrasi nampaknya kurang bermakna, namun demokrasi tanpa pembangunan juga sangatlah ironis.

Itulah sebabnya, untuk mengakselerasi kedua aspek tersebut secara seimbang dan proporsional, maka formulasi dan implementasi kebijakan, khususnya mengenai otonomi daerah, memegang posisi yang menentukan. Dengan kata lain, kebijakan desentralisasi merupakan salah satu faktor determinan untuk mendorong dan mempromosikan rezim yang demokratis dan berkinerja tinggi, baik pada tataran nasional maupun lokal. Meskipun demikian perlu disadari bahwa desentralisasi hanyalah sebuah alat yang tidak akan berfungsi optimal tanpa adanya kemauan dan upaya memperkuat komitmen dari para pelaku politik serta menciptakan faktor lain secara kondusif.

Dalam kaitan ini, Kimura (2001: 9) yakin bahwa 4 (empat) prakondisi dibawah ini merupakan jalan terbaik untuk membangun sosok pemerintahan daerah yang demokratis dan berkinerja tinggi. Ke-4 hal tersebut adalah:

1.       Pemberantasan KKN secvara revolusioner.

2.       Perubahan pola pikir dan sistem pemerintahan daerah dari pola lama yang bersifat bureaucratic / technocratic top down ke pola baru yang lebih demokratis, partisipatif, dan pemahaman bahwa tugas utama aparat lokal adalah koordinasi dalam proses perencanaan.

3.       Penciptaan iklim politik yang kondusif dalam perumusan kebijakan pemerintah di tingkat daerah.

4.       Perubahan pola pikir dan sistem pemerintahan daerah dari pola lama yang bersifat menunggu instruksi ke pola baru yang berorientasi pada pemenuhan pelayanan dan kepuasan masayarakat (customer satisfaction). Dalam kaitan ini, staf atau pelaksana pada suatu organisasi tidak dapat dipandang sebagai bawahan (bottom) namun lebih sebagai ujung tombak (front staffs) dalam pemberian layanan dan pemantauan terhadap aktivitas kemasyarakatan. Suara dari front staffs ini merupakan awal dari proses panjang yang bersifat bottom up yang perlu selalu digalang, misalnya melalui pertemuan mingguan.

Apa yang disampaikan Kimura mengilustrasikan perlunya tahapan lebih lanjut dari proses desentralisasi yang tengah berlangsung dewasa ini. Pemikiran Kimura ini bersesuaian dengan rencana pengembangan desentralisasi di Indonesia. Sebagaimana dikemukakan oleh Yudhoyono (2003a), tantangan pokok dari “reformasi gelombang kedua” (second wave of reform) adalah kemampuan untuk mengkaitkan demokrasi dengan good governance. Yudhoyono berpendapat bahwa demokrasi bukan tidak muncul dalam satu paket bersama kepemerintahan yang baik. Keduanya merupakan variabel yang berbeda. Demokrasi tidak secara otomatis dapat menghasilkan persatuan nasional, perbaikan ekonomi, stabilitas politik, perlindungan hak asasi, serta peningkatan keadilan sosial. Demokrasi dan reformasi hanya dapat menghasilkan hal-hal tersebut jika disertai dengan adanya kepemerintahan yang baik dan bersih (good governance). Atas dasar pemikiran tersebut, Yudhoyono (2003a) mengatakan bahwa good governance perlu dijadikan sebagai tugas nasional yang diwujudkan melalui 4 (empat) langkah pokok sebagai berikut:

1.       Konsolidasi sistem demokrasi. Hal ini membutuhkan pengembangan aturan dan norma-norma yang dapat menuntun proses demokrasi tadi, serta mendorong lembaga politik di Indonesia untuk bekerja dalam dalam kerangka sistem demokrasi tersebut. Pada sisi lain, hal ini juga membutuhkan adanya proses pengambilan kebijakan yang lebih terbuka dan akuntabilitas yang lebih besar dari unsur pemerintahan baik pusat maupun daerah.

2.       Reformasi dan pemulihan krisis ekonomi. Setelah Indonesia tidak lagi terikat oleh IMF semenjak akhir tahun 2003, tantangan utama yang dihadapi adalah menjaga komitmen untuk menjalankan reformasi ekonomi yang tengah berjalan.

3.       Menjalankan reformasi hukum, khususnya dalam pemberantasan korupsi dan mewujudkan good governance.

4.       Normalisasi dan menjaga stabilitas wilayah-wilayah rawan konflik seperti Aceh, Papua, Poso, Maluku, Kalimantan Tengah, dan NTB.

Dari paparan diatas dapat dipahami bahwa menciptakan rezim yang demokratis sekaligus berkemampuan tinggi mewujudkan tujuan pembangunan bukanlah pekerjaan yang mudah. Upaya ini mensyaratkan adanya proses panjang dan konsistensi baik pada tataran formulasi maupun implementasi kebijakan. Satu hal yang pasti adalah bahwa pemberian kewenangan (otonomi) yang luas kepada daerah merupakan salah satu langkah yang tepat untuk membentuk democratic developmental regime ini.[5]

Kaitan Demokrasi Dengan Konflik

Pertanyaan lain seputar demokrasi adalah: apakah demokrasi dan konflik merupakan dua hal yang tidak terpisahkan? Pertanyaan ini sangat logis mengingat sebelum runtuhnya rejim Orba, sangat sulit menemukan konflik yang begitu terbuka dan berkepanjangan kecuali gerakan separatis di Aceh dan Papua. Namun begitu keran keterbukaan dibuka, gelombang unjuk rasa, kekerasan, hingga tindakan anarkhis menjadi pemandangan yang sangat lumrah. Kita bisa juga membandingkan dengan kasus Uni Soviet dimana glasnots dan perestroika ternyata menghasilkan perpecahan dan pertikaian yang belum tuntas hingga sekarang. India juga contoh klasik tentang negara demokratis yang sarat dengan konflik sosial. Sekali lagi kita patut bertanya: benarkah demokrasi merupakan pemicu terjadinya konflik?

Tentu tidak ada satu jawabanpun yang bisa memuaskan pertanyaan tersebut. Dalam khazanah ilmu politik, terdapat dua mainstream yang berbeda dalam memahami hubungan kedua variabel diatas. Alison Ayers (1999) misalnya, memberi gambaran menarik mengenai kontroversi pemikiran itu.

Disatu sisi, terdapat suatu paham yang memandang demokratisasi sebagai penyebab utama terjadinya konflik. Penganut paham ini memiliki argumen bahwa terbukanya ruang demokrasi melahirkan banyak kelompok dengan berbagai aliran dan tuntutan yang berbeda. Sayangnya, banyaknya politik aliran ini berimplikasi pada sulitnya mengorganisasikan berbagai kepentingan secara negotiable. Itulah alasannya mengapa banyak demokratisasi yang justru menyebabkan pertikaian horizontal maupun vertikal.

Pandangan ini diwakili oleh rejim Nyerere (Tanzania), Soekarno, dan Boigny (Ivory Coast) pada masa lampau; serta Mahathir (Malaysia) dan Museveni (Uganda) pada masa sekarang. Ketiga rejim terdahulu beranggapan bahwa hanya sistem satu partai atau demokrasi terpimpin-lah yang dibutuhkan untuk meredam ketegangan dan konflik sosial. Sementara rejim yang lain menyakini bahwa kompetisi multi-partai yang berlebihan dan terlalu memberi kebebasan terhadap hak politik dan hak sipil hanya akan menjadikan demokrasi menjadi tidak stabil.

Disisi lain, pandangan kedua mengakui bahwa memang demokrasi bukan jaminan tidak adanya konflik politik dalam masyarakat. Namun paling tidak, bangsa yang demokratis akan mampu mambangun pranata sosial, sumber daya dan fleksibilitas sistem yang lebih baik, sehingga dalam jangka panjang akan mampu mengelola setiap perbedaan dan sengketa secara damai. Dengan kata lain, demokrasi adalah sistem peredam konflik secara damai (peaceful management of conflicts). Sebab, demokrasi menyediakan metode perumusan kebijakan/pengambilan keputusan yang anti kekerasan, forum perwakilan untuk mempertemukan berbagai perbedaan, serta kesempatan berpartisipasi secara inklusif.

Pandangan kedua ini terutama diyakini oleh IIDEA – International Institute for Democracy and Electoral Assistance (2001) yang menyebutkan bahwa “it is equally true that while democracy is often messy, incremental, and difficult, it is also by far the best hope of building sustainable settlements to most of the conflicts being fought around the world today”. Lebih dari itu, IIDEA percaya bahwa demokrasi dapat difungsikan sebagai alat untuk mengelola konflik itu sendiri. Hal ini dapat ditempuh melalui tiga teknik analisa konflik yaitu adversarial (melihat konflik sebagai “kita melawan mereka”), reflektif (introspeksi dan mempertimbangkan jalan keluar terbaik), serta integratif (memahami pandangan dan kepentingan kedua pihak).

Dalam kaitan ini, IIDEA menawarkan tujuh agenda konsolidasi, yakni reformasi konstitusi, penguatan otonomi daerah, peninjauan kembali hubungan sipil-militer, pembangunan masyarakat madani, pemerataan pembangunan sosial ekonomi, penyetaraan gender, serta penanganan masalah yang berkenaan dengan pluralisme agama. Sementara itu, Linz dan Stepan (1996) menyaratkan enam prioritas dalam rangka konsolidasi demokrasi, yaitu adanya pemilu yang bebas; masyarakat sipil yang otonom; masyarakat politik yang bersaing secara sehat guna menjalankan kontrol atas kekuasaan; supremasi hukum; birokrasi legal-rasional; serta terciptanya masyarakat ekonomi yang menjadi perantara antara negara dan masyarakat dalam sistem perekonomian. Walaupun pembahasan buku ini lebih ditujukan untuk kasus Amerika Selatan dan mantan negara komunis di Eropa, namun mengandung nilai yang universal, sehingga dapat kita adopsi untuk membangun demokrasi di Indonesia.

Bagaimana Dengan Indonesia?

1.      Indonesia dan Cita-cita Democratic Developmental State

Sebagaimana telah disinggung diatas, Leftwich mengklasifikasikan Indonesia sebagai developmental state. Sebelum tumbangnya Orba, pertumbuhan ekonomi selalu diatas 4% dalam kurun waktu 1965-1990-an. Disamping itu, jumlah penduduk miskin turun hingga 12% pada tahun 1996, sementara pada tahun 1984 Indonesia berhasil mencapai swasembada pangan. Berbagai prestasi tadi menjadikan Indonesia memperoleh predikat miracle atau keajaiban dari Bank Dunia (1993).

Namun beberapa fakta negatif masih banyak ditemukan seperti korupsi, kesenjangan ekonomi dan sosial, ketidakmerataan pembangunan antar daerah, dan sebagainya. Disisi lain, pemerintah lebih menempuh strategi represif dalam bidang politik yang ditandai oleh pengurangan kebebasan pers dan kemerdekaan berekspresi, pembatasan jumlah dan aktivitas parpol/ormas, penekanan atas gejolak perburuhan, dan sebagainya.

Kondisi diatas berbalik secara drastis saat euphoria demokrasi menggema. Demonstrasi terjadi dimana-mana, sementara jumlah media massa menjadi berlipat. Deregulasi politik juga berakibat pada membengkaknya jumlah parpol dengan berbagai aliran ideologisnya. Tidak itu saja, kekuasaan Presiden juga dibatasi melalui amandemen UUD, sementara kasus-kasus yang berindikasi pelanggaran HAM dibuka kembali dengan dibentuknya Komnas HAM dan Peradilan ad-hoc HAM. Sayangnya, terjadi penurunan kualitas pembangunan sosial ekonomi seperti diindikasikan oleh meningkatnya penduduk miskin lebih dari 20%, meledaknya angka pengangguran, menurunnya index pembangunan manusia (HDI), serta melambatnya pertumbuhan ekonomi nasional maupun regional. Pada saat yang bersamaan, hasil studi yang diungkapkan Political and Economic Risk Consultancy (2001), juga menunjukkan bahwa China, India, Indonesia, Philipina, Thailand dan Vietnam dipersepsi sebagai negara di Asia yang paling korup. Sejalan dengan temuan PERC tadi, Sofian Effendi, seperti dikutip oleh Utomo (2002a), menegaskan bahwa korupsi di Indonesia sedang beralih rupa dari oligarchic corruption (korupsi oleh segelintir elit) menjadi democratic corruption (korupsi berjamaah yang dilakukan atas dasar kesepakatan bersama).

Mengingat realitas tersebut, wajarlah kiranya jika kemudian banyak bermunculan suara untuk mengembalikan kondisi sebagaimana sebelum lengsernya Soeharto. Banyak orang mempertanyakan, apa gunanya demokrasi jika korupsi menjadi semakin merajalela sementara harga kebutuhan pokok sehari-hari makin tidak terjangkau oleh daya beli masyarakat kalangan bawah yang terus melemah. Bahkan secara sinis sering kita dengar ungkapan bahwa “rakyat tidak makan demokrasi”.

Hal-hal diatas hanyalah beberapa fenomena yang menggambarkan bahwa ada sesuatu yang salah dalam proses penyelenggaraan pembangunan di Indonesia, sehingga status developmental state bagi Indonesia juga sangat layak untuk diragukan. Dengan kata lain, ketika kondisi keterpurukan tersebut banyak terjadi di sebuah negara, agak sulit untuk menyatakan bahwa negara tersebut termasuk developmental state. Dengan demikian, menggolongkan Indonesia sebagai developmental state sesungguhnya tidak terlalu meyakinkan.

Walaupun kehidupan sosial ekonomi bangsa ini belum juga membaik, namun menuding demokrasi sebagai faktor penyebabnya tidaklah bijaksana. Bagaimanapun, demokrasi merupakan nilai universal yang secara normatif fungsional mempunyai manfaat penting seperti menjamin partisipasi, aspirasi dan representasi rakyat; menjaga mekanisme pengawasan antar lembaga pemerintahan (check and balances); serta mendorong penghormatan terhadap hak-hak dasar semua manusia.

Dengan nilai-nilai seperti ini, maka demokrasi dan pembangunan semestinya adalah dua hal yang kompatibel atau fungsional. Ini berarti pula bahwa negara yang sedang berada pada masa transisi dari non-demokrasi ke demokrasi yang pada saat bersamaan mengalami penurunan ekonomis, menandakan belum optimalnya implementasi prinisp-prinsip demokrasi di negara tersebut. Sebab dalam kenyataannya, jauh lebih banyak negara non-demokratis yang tidak mampu membangun ekonominya dibanding negara demokratis, misalnya Rumania, Argentina, Haiti, Ghana, Myanmar, Peru, Ethiopia dan Mozambique (Leftwich, 2000).

Dalam kasus Indonesia, walaupun dilahirkan oleh rakyat khususnya mahasiswa, namun demokrasi nyatanya masih merupakan komoditi mahal yang hanya bisa dimainkan oleh kelompok-kelompok yang kuat secara politis maupun ekonomis. Itulah sebabnya, hanya mereka yang berduit dan dekat dengan poros kekuasaan-lah yang memiliki peluang merebut “kursi” melalui kendaraan partai yang mereka dirikan.[6] Disisi lain, kebijakan desentralisasi luas juga belum berhasil menyentuh masyarakat secara langsung. Akibatnya, kewenangan dan asset Pemda yang melimpah lebih banyak dimanfaatkan untuk memperkuat pengeluaran rutin, yang jelas-jelas jauh dari upaya memberdayakan ekonomi kerakyatan. Dalam kedua kasus tersebut, rakyat tetaplah hanya sebagai penonton pertandingan bola dimana para pemainnya adalah elite-elite politik dan para birokrat lokal.

Untuk itu, proses demokratisasi masih memerlukan langkah lanjutan yang lebih serius. Mau tidak mau, perumusan paket UU Politik perlu diarahkan untuk mengakomodasi kepentingan dan keterlibatan rakyat dalam mekanisme politik secara langsung. Dalam hal ini, meskipun perlu dikaji lebih teliti, ide pemilu lokal dan pemilihan kepala daerah secara langsung dapat dipertimbangkan. Sementara di bidang administrasi publik, desentralisasi perlu diperluas dan diturunkan hingga mencapai tingkat akar rumput. Dalam hal ini, gagasan perlunya desentralisasi tahap kedua perlu dipopulerkan agar segera dapat diaplikasikan.

Satu hal yang tidak perlu diragukan adalah bahwa lahirnya kebijakan desentralisasi luas adalah dalam rangka membangun kepemerintahan daerah yang baik (good local governance). Harapan yang disandang dari implementasi otonomi daerah ini adalah ketika good local governance dapat diterapkan secara luas pada seluruh jenjang struktur birokrasi dan masyarakat, maka kinerja pembangunan akan meningkat dengan sendirinya sementara rezim demokratis juga dapat ikut terbangun. Tentu saja, rezim demokratis yang berkinerja tinggi ini belum dapat ditemukan sekarang, mengingat kerangka desentralisasi luas baru diterapkan secara efektif selama 4 (empat) tahun (2001-2005).

Satu hal lagi yang perlu digarisbawahi, apapun hubungan antara demokrasi dan pembangunan serta apapun bentuk demokrasi yang kita pilih, yang terpenting sesungguhnya adalah kemampuan atau kapasitas birokrasi untuk menjalankan program-program pembangunan secara efektif tanpa intervensi politis secara berlebihan. Dan kinerja pembangunan yang tinggi inilah yang seharusnya dijadikan sebagai dasar legitimasi bagi pemerintah yang demokratis, dan bukan semata-mata atas dasar prosedural atau kemenangan secara angka dalam sebuah pemiilihan. Dengan demikian, demokrasi dan pembangunan tidak perlu ditempatkan sebagai sebuah dikotomi yang saling bertolak belakang, namun lebih sebagai subyek yang bersifat komplementer. Sebab, pembangunan yang mengabaikan demokrasi sangatlah tidak bermakna, sedangkan demokrasi tanpa pembangunan adalah hal yang sungguh ironis.

2.      Demokrasi dan Konflik di Indonesia

Demokrasi Indonesia yang bergulir semenjak akhir 1990-an diharapkan tidak menjadi nominal democracy atau demokrasi formal yang ditandai oleh banyaknya perangkat dan instrumen demokrasi namun tidak dapat diaplikasikan secara demokratis. Sayangnya, setelah lebih 5 (lima) tahun, ternyata demokrasi belum mampu menjanjikan tata kehidupan yang damai dan sejahtera. Sebaliknya, pertikaian begitu mudahnya didapat kemanapun kita palingkan muka. Tidak hanya terjadi antar sesama komponen masyarakat seperti terjadi di Poso, Sambas atau banyak daerah lain meski dalam skala kecil; konflik juga terjadi antara pemerintah dengan organisasi semi-militer seperti GAM, GPK, dan RMS. Bahkan, konflik melanda pula kalangan parpol termasuk para dedengkotnya; serta antar lembaga pemerintahan (Utomo, 2002b).

Kebijakan otonomi daerah yang memperkenalkan sistem pemilihan Kepala Daerah secara langsung (Pilkadal), ternyata juga tidak lepas dari konflik ini. Kasus Kutai Kartanegara di Kalimantan Timur menjadi contoh yang begitu nyata, betapa demokrasi yang datang tiba-tiba justru mendatangkan kekagetan budaya (cultural shock) tidak saja dikalangan rakyat kelas bawah, namun juga para elit politik maupun birokrasinya. Ironisnya, pertikaian tadi dipicu oleh sesuatu yang sebenarnya sangat sederhana, yakni ketidaksetujuan suatu kelompok tertentu (pendukung mantan Bupati Syaukani HR) terhadap SK Mendagri yang mengangkat Awang Darma Bhakti (ADB) sebagai Pj. Bupati Kutai.[7]

Padahal, Pilkadal diyakini sebagai model asli demokrasi lokal khas nusantara, sebagai bentuk kontemporer dari Pilkades (pemilihan Kepala Desa). Kita boleh saja berbangga dengan model pemilihan pemimpin lokal ala Indonesia ini. Tapi hendaknya jangan diingkari bahwa praktek Pilkades dari masa ke masa, dari jaman Orde Baru hingga sekarang, selalu sarat dengan konflik horisontal. Kasus terbaru terjadi di desa Bunar, Kec. Balaraja, Kab. Tangerang dimana sebanyak 300 warga mengamuk dan membakar 10 poskamling karena tidak dapat menerima kekalahan calon Kades yang didukungnya (Republika, 22/02/03). Dalam kasus-kasus sebelumnya, berbagai pelanggaran dan dampak negatif dari Pilkades antara lain berbentuk kampanye terselubung dari seorang calkades dengan menjanjikan akan memberikan gaji Rp 250.000 kepada setiap ketua RT (PR, 16/12/02), menjadi arena perjudian dengan omzet sampai puluhan juta rupiah (kebumen.portal.dk3.com), jual beli kartu suara oleh kader calon tertentu (Buletin Flama no. 13), dan sebagainya. Jelaslah bahwa demokrasi model Pilkades tidak dapat terlalu kita banggakan, apalagi untuk dipromosikan sebagai model demokrasi pada level distrik dan propinsi.

Jika kurang hati-hati, berbagai peristiwa diatas dapat mengantarkan pada kesimpulan bahwa demokrasi merupakan ibu kandung dari konflik vertikal dan horizontal di Indonesia. Padahal, secara konseptual demokrasi dapat difungsikan sebagai media untuk mendekatkan perbedaan kepentingan antar kelompok sehingga tercipta interaksi sosial politik yang lebih harmonis. Sayangnya Indonesia tidak memiiliki pengalaman dalam menggunakan instrumen demokrasi untuk meredakan konflik. Konflik yang muncul selama jaman Orde Baru dapat diredam bukan oleh prannata demokrasi, namun lebih oleh sikap “paternalisme” yang kuat dari mantan Presiden Soeharto.

Namun jika memang demokrasi adalah sesuatu yang komplementer dengan upaya meredam konflik, apa yang salah dengan demokrasi kita? Salah satu penjelasan yang dapat diajukan adalah bahwa proses demokratisasi di Indonesia lebih banyak dipersepsi dan disikapi sebagai proses transisi atau transformasi, dari pada kebutuhan untuk melakukan konsolidasi. Padahal, konsolidasi inilah yang kita perlukan untuk menjamin proses transformasi yang tidak bergejolak.

Sesungguhnya, proses demokratisasi di Indonesia sendiri dapat dikatakan sudah berjalan pada rel yang benar. Sebagai contoh, pemerintah telah menempuh beberapa kebijakan seperti 1) amandemen konstitusi yang ditindaklanjuti dengan penerbitan UU No. 22, 25, dan 28 tahun 1999[8], 2) pembentukan lembaga-lembaga advokasi seperti Komnas HAM, Komisi Ombudsman Nasional, 3) penggantian paket UU Bidang Politik, 4) pengurangan dominasi militer di lembaga legislatif, dsb. Sedangkan beberapa kelompok masyarakat juga mendukung proses demokrasi dengan mendirikan beberapa LSM yang mengawasi kiprah pemerintah, seperti Parliament Watch, Government Watch, Media Watch, Human Rights Watch, Corruption Watch, dan berbagai Watches yang lain. Namun, ini saja ternyata belum cukup, banyak agenda lain yang perlu segera diwujudkan.

Dengan demikian, pekerjaan rumah kita untuk membangun demokrasi dan masyarakat yang tertib dan damai masihlah panjang. Namun yang harus selalu kita pedomani, hakekat demokrasi adalah upaya membangun sistem nilai/norma, sekaligus proses perubahan sosial budaya yang membuka lebar-lebar pintu konsensus bagi segala persoalan dan untuk semua golongan. Inilah kiranya kunci sukses dari proses demokratisasi yang tengah kita jalani bersama.

Catatan Penutup

Dari paparan diatas dapat disimpulkan bahwa visi membangun democratic developmental regime di tingkat daerah adalah suatu upaya berat yang membutuhkan proses teramat panjang. Upaya ini akan semakin sulit karena harus menyatukan dua kriteria yang berbeda, yakni developmental dan sekaligus democratic. Disamping itu, proses transformasi dari rezim yang kurang demokratis menjadi lebih demokratis, dan dari rezim yang berkinerja rendah menjadi lebih kapabel dalam pembangunan, tidak dapat dicapai dengan mudah karena tidak ada klasifikasi yang jelas tentang “rezim” itu sendiri.

Variabel demokrasi dan variabel pembangunan sendiri merupakan variabel yang compatible atau saling terkait dan dapat dilaksanaan dalam waktu bersamaan. Namun bukan berarti bahwa keduanya memiliki hubungan langsung atau korelasi tegak lurus. Hipotesis bahwa “demokrasi merupakan hasil dari proses pembangunan” atau “demokrasi merupakan prasyarat bagi pembangunan” adalah pola pikir yang terlalu dipaksakan, untuk tidak menyebut menyesatkan. Kenyataannya, berbagai fenomena empirik menunjukkan bahwa demokrasi dapat mendorong proses pembangunan namun dapat pula menghambatnya. Pada sisi lain, demokrasi dapat dipandang sebagai jalan terbaik menyelesaikan suatu konflik, namun dapat pula menjadi pemicu lahirnya konflik.

Uraian tadi menyiratkan bahwa esensi pembangunan (developmental) dan demokrasi (democratic) tidak dapat dipahami secara hitam putih, namun lebih merupakan wilayah yang “abu-abu”.[9] Dan gradasi atau tingkat keabu-abuan ini sangat bervariasi diantara negara dan/atau daerah. Hal yang terpenting adalah menjamin adanya komitmen dari jajaran birokrasi pemerintahan dan kalangan masyarakat madani (civil society) untuk membangun sosok kepemerintahan (baca: rezim) yang demokratis dan berkinerja tinggi. Selain itu, perlu dipikirkan secara dalam dan jernih tentang metoda mengelola demokrasi yang kondusif untuk akselerasi pembangunan.

Dalam hubungan itu, beberapa yang dibutuhkan adalah membangun proses dan kelembagaan politik yang hati-hati (prudent politics), serta menyiapkan infrastruktur ekonomi, sosial dan politik untuk berjalannya demokrasi secara wajar. Selain itu, hal penting dari upaya membangun demokrasi lokal adalah bagaimana memperbanyak pilihan dan memperluas ruang bagi aspirasi masyarakat (amplifying people’s choice and voice), serta menjaga interaksi yang positif antara pemerintah dengan warganya (in touch with people). Tidak dapat ditinggalkan pula adalah upaya secara kontinyu untuk meningkatkan akuntabilitas dan efisiensi pemerintahan daerah. Sebab, peluang tumbuhnya partisipasi publik dapat terhambat oleh lemahnya kapasitas pemerintah daerah. Pada saat bersamaan, masyarakat sipil perlu terus dibangun dengan memberi peran kepada otoritas lokal untuk membangun kerangka penyaluran aspirasi dan kepentingan rakyat. Dengan demikian, demokrasi lokal lebih dimaknakan sebagai interaksi institusi lokal yang berbasis pada kepercayaan (trust) dan etika dari pada sekedar formalitas bentuk dan proses berdemokrasi. Peran baru otoritas lokal dalam konteks keseimbangan dengan masyarakat seperti inilah yang merupakan inti dari gagasan baru tentang green politics dan green democracy. Dan, walaupun reformasi, demokratisasi dan desentralisasi merupakan trend utama saat ini, alangkah manisnya jika kita tidak terjebak kepada apa yang disebut Gerry Stoker sebagai perangkap kedaerahan (the trap of localism).

Referensi

Ayers, Alison (et.al.), 1999, Democratic Institutions and Politics in the Context of Inequality, Poverty and Conflict, Working Paper, November 1.

Bardhan, Pranab, tanpa tahun, Democracy and Development: A Complex Relationship, Berkeley: University of California. Tersedia online di http://globetrotter.berkeley.edu/macarthur/inequality/papers/BardhanDemoc.pdf#search='democracy%20and%20development%2C%20Pranab%20Bardhan'

Boutros-Ghali, Boutros (et.al.), 2002, “The Interaction Between Democracy and Development”, Paris: UNESCO. Tersedia online di http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001323/132343e.pdf#search='democracy%20and%20development%2C%20boutros%20ghali'

Chang, Ha-Joon, “The Economic Theory of the Developmental State”, dalam Meredith Woo Cumings (ed.), The Developmental State, Cornell University Press.

International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IIDEA), 2001, Democracy and Deep-rooted Conflict, The International IDEA Handbook On Democracy And Deep-Rooted Conflict: Options For Negotiators, Stockholm, Sweden.

Johnson, Chalmers, 1982, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975, Stanford: Stanford University Press.

_______________, 1999, “The Developmental State: Odyssey of a Concept”, dalam Meredith Woo Cumings (ed.), The Developmental State, Cornell University Press.

Kimura, Hirotsune, 2001, “The Capacity Building for Democratic Developmental Local Governance”, dalam Kimura Hirotsune, Local Government Capacity Building and Poverty Alleviation: Policies Within the Framework of Decentralization, Cases of The Philippines and Indonesia, Research Report, GSID Nagoya University.

King, Desmond and Gerry Stoker, 1996, Rethinking Local Democracy, London: Macmillan Press Ltd.

Leftwich, Adrian, 1996, “Two Cheers for Democracy? Democracy and the Developmental State”, dalam Adrian Leftwich (ed.), Democracy and Development: Theory and Practice, Polity Press.

_______________, 1999, “Forms of the Democratic Development State: Democratic Practises and Development Capacity”, dalam Mark Robinson and Gordon White (ed.), The Democratic Developmental State: Politics and Institutional Design, Oxford: Oxford University Press.

_______________, 2000, States of Development: On The Primacy of Politics in Development, Cambridge: Polity Press.

Linz, Juan dan Alfred Stepan, 1996, Problems of Democratic Transition and Consolidation.

Pempel, T.J., 1999, “The Developmental Regime in a Changing World Economy”, dalam Meredith Woo Cumings (ed.), The Developmental State, Cornell University Press.

Pratchett, Lawrence, 2000, Renewing Local Democracy: The Modernization Agenda in British Local Government, London: Frank Cass Publ.

Schneider, Ben Ross, 1999, “The Desarrollista State in Brazil and Mexico”, dalam Meredith Woo Cumings, The Developmental State, Cornell University Press.

Utomo, Tri Widodo W., 2002a, “Mencermati Gejala Demokrasi Korupsi”, dalam Kompas, 9 September 2002.

_______________, 2002b, Conflicts between Governmental Units and the Prospect of Arbitration, dalam Indonesian Policy Dialogue Forum, Tokyo. Tersedia online di http://www.ipdf.org

_______________, 2004a, “Trend Desentralisasi Dalam Administrasi Publik (Sebuah Kajian Terhadap Dampak Desentralisasi Dalam Perspektif Internasional dan Pengalaman Indonesia)”, dalam Majalah Administrasi Pembangunan, No. 47/III/Tahun XIII, Jakarta: LAN.

_______________, 2004b, “Pilkada Langsung Dalam Rangka Reformasi Birokrasi (Beberapa Catatan Kritis)”, dalam Jurnal Inovasi, PPI Jepang, Vol. 2/XVI, November 2004.

White, Gordon, 1998, “Constructing a Democratic Developmental State“, in Mark Robinson and Gordon White (ed.), The Democratic Developmental State: Politics and Institutional Design, Oxford: Oxford University Press.

Woo-Cumings, Meredith, 1999, “Introduction: Chalmers Johnson and the Politics of Nationalism and Development”, in Meredith Woo Cumings (ed.), The Developmental State, Cornell University Press.

Yudhoyono, Susilo Bambang, 2003, A Second Wave of Reform for Indonesia, Melbourne Business and Expert Group, organized by The Tasman Institute and Asialink, Melbourne, October 10. Available online at http://www.kbri-canberra.org.au/speeches/2003/031010reform_polkam.htm

---

[1]     Pada periode sebelumnya, hubungan antara demokrasi dan pembangunan pernah dilontarkan oleh Sirowy and Inkeles (1991) yang mengemukakan adanya hubungan negatif diantara keduanya. Campos (1994) menulis sebaliknya bahwa diantara keduanya terdapat hubungan yang positif. Adapun Przeworski and Limongi (1993) bersikap agnostic (tidak yakin apakah demokrasi mendorong atau menghambat pertumbuhan ekonomi). Periksa: Pranab Bardhan (tanpa tahun) Democracy and Development: A Complex Relationship, Berkeley: University of California.

[2]     Demokrasi disini oleh Boutros-Ghali diartikan sebagai “a system whereby the whole of society can participate, at every level, in the decision-making process and keep control of it”. Definisi lain adalah a political system that is capable of correcting its own dysfunctions. Beberapa prasyarat demokrasi menurutnya adalah 1) keadilan serta sistem peradilan yang mandiri dan terpercaya, serta 2) adanya partisipasi bebas dari masyarakat.

[3]     Pembangunan dimaknakan sebagai “the whole range of economic, social and cultural progress to which peoples aspire”.

[4]     Keadaan serupa terjadi pula di Brazil dan Mexico, yang sering dikenal dengan istilah desarrollista state. Ciri-ciri dasar desarrollista state ini adalah 1) political capitalism, 2) developmental discourse, 3) political exclusion, 4) weakly institutionalized bureaucracy. Lihat Schneider, Ben Ross, 1999, “The Desarrollista State in Brazil and Mexico”, in Meredith Woo Cumings, The Developmental State, Cornell University Press.

[5]     Untuk gambaran lengkap tentang dampak positif desentralisasi baik di Indonesia maupun berbagai negara berkembang, lihat Utomo (2004a), “Trend Desentralisasi Dalam Administrasi Publik (Sebuah Kajian Terhadap Dampak Desentralisasi Dalam Perspektif Internasional dan Pengalaman Indonesia)”, dalam Majalah Administrasi Pembangunan, No. 47/III/Tahun XIII, Jakarta: LAN.

[6]     UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan PP No. 6 Tahun 2005 tentang Pilkada Langsung mengatur bahwa hanya partai politik atau gabungan partai politik yang memiliki hak untuk itu mengajukan calon Kepala Daerah, dengan kewajiban membuka kesempatan yang seluas-luasnya bagi calon perseorangan diluar kader partai. Pada prakteknya, rakyat hanya memiliki “hak pilih” dari calon-calon yang telah ditentukan oleh partai politik. Akibatnya, parpol masih tetap menjadi mesin politik utama menuju kekuasaan. Dan peran sebagai “mesin kekuasaan” inilah yang akan menjadi medan magnet terjadinya money politics. Lihat Utomo, 2004b, “Pilkada Langsung Dalam Rangka Reformasi Birokrasi (Beberapa Catatan Kritis)”, dalam Jurnal Inovasi, PPI Jepang, Vol. 2/XVI, November 2004.

[7]     Pertikaian ini bahkan juga melibatkan lembaga publik seperti DPRD yang tidak mau melakukan rapat pembahasan anggaran, serta pengunduran diri dari sejumlah anggota dari fraksi Partai Golkar. Disamping itu, Gubernur juga dipersalahkan karena mengusulkan ADB sebagai Pj. Bupati Kutai Kartanegara tanpa konsultasi dengan komponen daerah yang bersangkutan. Konflik ini baru mereda setelah Mendagri mencabut SK Penunjukan ADB dan menggantikannya dengan pejabat dari Direktorat Jenderal Kesatuan Bangsa, Depdagri.

[8]     UU No. 22 dan 25 Tahun 1999 telah diganti lagi dengan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah. Sedangkan beberapa bagian dalam UU No. 28 Tahun 1998 yang berisi tentang algemene beginselen van behoorlijkk bestuur (asas-asas umum kepemerintahan yang baik), juga diakomodir dalam UU Pemerintahan Daerah yang baru.

[9]     Kesimpulan serupa dikemukakan pula oleh Adam Michnik (1996) bahwa “Democracy is neither black nor red. Democracy is gray ... It chooses banality over excellence, shrewdness over nobility, empty promise over true competence...It is eternal imperfection, a mixture of sinfulness, saintliness and monkey business. This is why the seekers of a moral state and of a perfectly just society do not like democracy. Yet only democracy – having the capacity to question itself – also has the capacity to correct its own mistakes.” Lihat: Bardhan (ibid.)