Pilkada Langsung Dalam Kerangka Reformasi Birokrasi: Beberapa Catatan Kritis

DALAM sebuah kesempatan kampanye Capres di Jakarta (7/9/04), SBY pernah melontarkan janji untuk mengubah mesin birokrasi yang selama ini lambat dan tidak efisien. Sayangnya, beliau tidak menjelaskan lebih jauh tentang strategi membangun birokrasi yang professional, target yang harus dicapai selama masa kepemimpinannya, serta rencana detil (action plan) dari program reformasi birokrasi tersebut.

Selama masa kampanye Pemilu lalu (baik Legislatif maupun Presiden), isu pembenahan administrasi publik nampaknya terkalahkan oleh isu-isu lain yang lebih aktual seperti penegakan hukum dan pemberantasan korupsi, pendidikan dan pengangguran, serta masalah pemulihan stabilitas ekonomi makro. Namun sesungguhnya, urgensi reformasi birokrasi tidak kalah mendesak dibanding dengan pembenahan di bidang-bidang lainnya.

Beberapa alasan yang mendasari perlunya dilakukan reformasi birokrasi secara segera, antara lain adalah tingginya indeks korupsi versi Transparency International yang menempatkan Indonesia di posisi ke tujuh terkorup diantara 102 negara. Sementara mengenai country risk (indeks tingkat risiko), dari 185 negara yang di survei, Indonesia menempati urutan ke-150. Peringkat ini hasil dari kompilasi pemeringkatan oleh Marvin Zonish & Associate, Standard & Poors, Moody Investor Services, Economist Intelligence Unit, dan World Market Research Centre.

Dari aspek pembangunan SDM, Human Development Report 2003 yang dipublikasikan oleh UNDP melaporkan bahwa dari 173 negara di dunia, Indonesia ternyata berada di posisi 110, di bawah Philipina, Cina, dan bahkan Vietnam. Selain itu, World Investment Report (WIR) 2003 membuat peringkat indeks kinerja Foreign Direct Investment (FDI) 1999-2000, diantara 140 negara, Indonesia ternyata menempati urutan ke-138, dua di bawahnya adalah Gabon dan Suriname. Sedangkan periode 1994-1996, peringkat Indonesia masih berada di posisi ke-52.

Gambaran umum kondisi bangsa Indonesia tersebut berakar dari permasalahan dan menjadi titik sentral yaitu antara lain masih sangat lemahnya fungsi penyelenggara negara baik di fungsi Eksekutif, Legislatif maupun Yudikatif. Pada gilirannya, kelemahan penyelenggara negara tersebut telah menyebabkan tidak mampunya bangsa Indonesia untuk menyelenggarakan suatu kepemerintahan yang baik. Hal tersebut tentu saja berdampak terhadap keseluruhan aspek kehidupan berbangsa dan bermasyarakat.

Secara langsung maupun tidak langsung, kondisi diatas diakibatkan pula oleh sistem administrasi negara dan kualitas SDM Aparatur yang rendah. Hambatan berupa jalur birokrasi yang lambat dan berbelit-belit (red-tape), serta tingginya ‘biaya siluman’ untuk memperlancar proses perijinan dan proses-proses administratif lainnya, adalah sedikit contoh dari praktek birokrasi yang menghambat pembangunan nasional. Dengan kata lain, dalam kinerja makro pembangunan nasional yang memprihatinkan tadi, sesungguhnya terdapat kontribusi dari sektor administrasi publik. Itulah sebabnya, pembangunan aparatur dan pembenahan sektor administrasi publik harus dijadikan sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari kerangka kerja reformasi nasional secara menyeluruh.

Sehubungan dengan hal tersebut, Pemilu 2004 dan terpilihnya Presiden baru mestinya dijadikan sebagai momentum yang tepat untuk mencanangkan program reformasi nasional dalam rangka mewujudkan kepemerintahan yang bersih, baik, dan kuat (clean, good and strong governance). Dan bersamaan dengan selesainya Pemilu ini, DPR telah pula menyetujui revisi UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah. Salah satu butir pokok dalam revisi tadi adalah pengaturan tentang penyelenggaraan pemilihan Kepala dan Wakil Kepala Daerah secara langsung.

Dalam tahap implementasinya, lahirnya UU baru tentang Pemerintahan Daerah (UU 32/2004) ini ternyata mengundang polemik serta mendapat reaksi cukup keras dari berbagai pihak. Dari penolakan yang disampaikan Dewan Presidium Formas (Suara Merdeka, 11/10/04) hingga gagasan untuk mengajukan judicial review ke Mahkamah Konstitusi (Kompas, 19/10/04). Lahirnya UU ini sekaligus menandai babak baru penyelenggaraan pemerintahan daerah yang selama ini masih carut-marut.

Secara sekilas, butir-butir perubahan UU tadi nampaknya memang telah mencoba seoptimal mungkin untuk membangun tatanan pemerintah dan masyarakat daerah yang lebih demokratis, melalui mekanisme pemilihan Kepala/Wakil Kepala Daerah secara langsung. Namun jika dicermati lebih dalam, aturan baru ini mengandung potensi permasalahan yang cukup kompleks.

Dalam hal pengajuan calon Kepda, misalnya, UU ini menentukan bahwa hanya partai politik atau gabungan partai politik yang memiliki hak untuk itu (pasal 56). Kata-kata “partai politik atau gabungan partai politik” ini dapat menimbulkan polemik, mengingat selama ini usulan calon Kepda datang dari Fraksi di DPRD (bukan dari partai politik). Selain itu, dengan pola “satu pintu” ini akan tertutup peluang bagi calon independen untuk menjadi Kepala Daerah.

Dilihat dari prinsip efektivitas, mungkin saja pola satu pintu ini lebih baik. Namun secara filosofis hal ini tidak akan dapat mewujudkan cita-cita untuk membabat praktek money politics di daerah. Sebagaimana dilaporkan berbagai media, dewasa ini tersebar perilaku korup dari para anggota dewan serta perselingkuhan politik antara DPRD dengan Bupati/Walikota. Kondisi ini terjadi karena DPRD menurut UU 22/1999 memiliki kekuasaan yang luar biasa, dari memilih Kepda hingga meminta pertanggungjawabannya. Dengan model pemilihan langsung, praktek kotor tersebut diharapkan dapat dihindari. Inilah sesungguhnya esensi dasar dari pemilihan Kepda secara langsung.

Sayangnya, UU baru ini tidak memberi “hak inisiatif” kepada rakyat untuk mengajukan calonnya tanpa melalui partai politik. Dengan kata lain, rakyat hanya memiliki “hak pilih” dari calon-calon yang telah ditentukan oleh partai politik. Akibatnya, parpol masih tetap menjadi mesin politik utama menuju kekuasaan. Dan peran sebagai “mesin kekuasaan” inilah yang akan menjadi medan magnet terjadinya money politics. Meskipun demikian, pusaran korupsi diperkirakan tidak sekuat pada masa 5 tahun kebelakang. Justru ada kecenderungan bahwa money politics ini lebih menyebar dan menjangkau langsung kepada anggota masyarakat.

Logikanya, money politics akan mengikutii dimana “suara” berada. Pada saat berlakunya UU 5/1974, pemerintah pusat memiliki hak untuk memilih seorang Kepda dari 3 hingga 5 calon yang diajukan DPRD. Oleh karenanya tidak aneh jika sebagian terbesar kasus korupsi pada saat itu terjadi di tingkat pusat. Kemudian pada era UU 22/1999, korupsi dilakukan secara beramai-ramai oleh DPRD karena memang DPRD-lah pemegang hak pilih terhadap seorang Kepda. Kini, ketika suara (hak pilih) didistribusikan secara langsung kepada perseorangan, maka medan korupsi-pun akan bergerak mengikuti pemilik suara tersebut.

Memang benar bahwa pasal 59 memerintahkan parpol atau gabungan parpol untuk membuka kesempatan yang seluas-luasnya bagi calon perseorangan diluar kader partai. Namun pasal ini kelihatannya hanya akan menjadi pemanis, karena hampir mustahil sebuah partai memiliki goodwill untuk mencalonkan orang yang bukan kadernya menjadi Kepala Daerah.

Permasalahan lain yang menonjol dari UU ini adalah tiadanya hubungan hierarkis dan koordinatif antara KPU dengan KPU Daerah. Padahal, KPU kabupaten/kota dibentuk oleh dan bertanggung jawab kepada KPU propinsi, sementara KPU propinsi berhubungan secara struktural dengan KPU. Celakanya, UU tadi justru memerintahkan KPUD untuk bertanggungjawab kepada DPRD. Ketentuan ini jelas sekali tidak masuk akal. Pertanggungjawaban proses pemilihan Kepda secara langsung tidak mungkin diberikan kepada institusi yang memiliki wewenang untuk mengajukan calon Kepda.

Bayangkan, seandainya DPRD daerah tertentu memiliki 5 fraksi, dan setiap fraksi memiliki calon Kepda tersendiri, maka di daerah tersebut terdapat 5 pasangan calon Kepda-Wakepda. Dalam kasus seperti ini, persaingan ketat diantara ke-5 fraksi tersebut tidak terhindarkan. Kemenangan pasangan dari fraksi tertentu bukan tidak mungkin menimbulkan ketidakpuasan dan protes dari fraksi lainnya. Padahal, seluruh fraksi tadi sama-sama merupakan alat kelengkapan pada lembaga yang sama, yakni DPRD. Bagaimana mungkin mereka dapat menerima pertanggungjawaban dari KPUD secara kolektif, sementara mereka memiliki kepentingan yang parsial?

Disini nampak sekali bahwa klausul “KPUD bertanggungjawab kepada DPRD” (pasal 57) membuka potensi terjadinya 2 jenis konflik, yakni konflik internal dalam DPRD (antar fraksi), serta konflik antara KPUD dengan DPRD itu sendiri. Potensi konflik ini semakin menguat ketika UU Pemda tidak menyediakan aturan dalam hal pertanggungjawaban KPUD ditolak oleh DPRD.

Disinilah sesungguhnya KPU (pusat) dapat memainkan perannya selaku koordinator, fasilitator, pengawas / pengendali, sekaligus penanggungjawab akhir dari seluruh proses Pilkada secara langsung. Dengan dikebirinya peran KPU, maka ancaman terjadinya deadlock dalam proses Pilkada semakin nyata membayangi implementasi UU baru ini.

Uniknya, peran KPUD sendiri sebenarnya juga sudah terkebiri oleh UU Pemda ini. Sebab, meskipun KPUD masih memiliki hak membuat Keputusan untuk menjalankan hal-hal strategis dalam pelaksanaan Pilkada, namun substansi, tahapan, persyaratan dan hal-hal teknis lainnya telah diatur secara amat rinci dan limitatif oleh UU ini. Tidak kurang dari 64 pasal dialokasikan untuk mengatur masalah pemilihan Kepda secara langsung. Padahal, aturan-aturan teknis penyelenggaraan pemilu langsung ini semestinya dilakukan oleh (diserahkan kepada) KPUD. Dengan kata lain, RUU Pemda ini secara dini telah membatasi discretionary of power dari KPUD.

Paparan diatas menyiratkan bahwa dinamika politik lokal di Indonesia dalam waktu dekat ini akan cukup panas dan bergejolak. Ketergesaan dalam bertindak dan ketidakjelasan aturan dalam UU Pemda, adalah kontributor utama terhadap kemungkinan munculnya dinamika tadi. Yang paling menyedihkan, pemerintah dan masyarakat daerah nampaknya masih banyak dipandang sebagai ladang eksperimen politik bagi elit-elit tertentu.

Pemberlakuan UU 22/1999 yang terkesan terburu-buru dan “dipaksakan” adalah eksperimen yang pertama. Dampaknya, persoalan muncul disana sini seperti pemekaran wilayah yang tidak terkendali, konflik vertikal dan horisontal antar unit pemerintahan, penggelembungan kelembagaan Pemda, korupsi legislatif, dan sebagainya. Dan ketika UU ini baru berjalan efektif 3 tahun lebih, tiba-tiba Revisi UU 22/1999 telah ditetapkan secara terburu-buru pula. Instrumen Pilkada secara langsung yang sarat masalah, adalah salah satu bukti baru betapa eksperimen politik lokal itu tengah berlangsung secara kasat mata.

Pertanyaannya, adakah eksperimen tadi mampu menghasilkan manfaat optimal bagi masyarakat lokal, ataukah elit-elit politik lokal dan nasional yang akan tetap bermahkotakan penderitaan rakyat? Waktulah yang akan membuktikan segalanya, apakah kabinet SBY – Kalla mampu mewujudkan janji-janjinya.

Artikel ini dimuat dalam Majalah Ilmiah “Inovasi”, Vol.3, XVII Maret 2005,

PPI Jepang