Trend Desentralisasi dalam Administrasi Publik (Sebuah Kajian Terhadap Dampak Desentralisasi dalam Perspektif Internasional dan Pengalaman Indonesia)

Pengantar

Tidak dapat dibantah bahwa desentralisasi pada dekade terakhir ini menjadi trend global yang banyak diterapkan di berbagai negara berkembang. Kebijakan ini bahkan telah diyakini sebagai obat mujarab untuk mengatasi berbagai permasalahan pembangunan seperti kesenjangan antar daerah, issu ketidakkeadilan dalam sharing of resources antara Pusat dan Daerah, kemiskinan, bahkan persoalan-persoalan “berat” seperti konflik rasial, separatisme, dan sebagainya. Namun yang terjadi sesungguhnya tidaklah selalu demikian.

Dari kajian lintas negara terlihat bahwa dalam beberapa hal, desentralisasi dapat pula melahirkan dampak yang tidak diinginkan. Demikian pula yang terjadi di Indonesia. Proses desentralisasi yang telah berlangsung efektif sejak 1 Januari 2001, ternyata belum menghasilkan kemajuan yang nyata-nyata dapat dinikmati oleh masyarakat. Bahkan ide dasar dari desentralisasi itu sendiri masih belum terimplementasikan dengan optimal, yang diindikasikan oleh masih banyaknya ketentuan pasal-pasal dalam UU Nomor 22 Tahun 1999 yang belum diatur lebih lanjut, adanya tarik ulur kepentingan dalam upaya revisi, adanya perbedaan penafsiran yang melahirkan konflik antar unit pemerintahan (baik Pusat maupun Daerah), dan sebagainya.

Secara konseptual, paradigma yang terkandung dalam kebijakan desentralisasi memang sangat baik. Namun, implementasi desentralisasi ini membutuhkan prakondisi untuk dapat berhasil dengan baik, diantaranya harus didukung oleh perencanaan yang matang dan ditopang oleh kemampuan atau kapasitas daerah untuk menjalankannya.

Guna menggambarkan dampak riil desentralisasi diberbagai negara termasuk Indonesia, serta berbagai kondisi yang diperlukan untuk menjamin keberhasilan desentralisasi inilah, tulisan ini disajikan.

Konsep Desentralisasi dan

Perlunya Pemerintahan yang Terdesentralisasi

Pengertian dan penafsiran terhadap desentralisasi sangat beragam antar negara, antar ilmuwan, maupun antar praktisi pemerintahan. Sebagaimana dinyatakan oleh Devas (1997: 351-352), istilah desentralisasi memiliki makna yang berbeda untuk orang yang berbeda, dan pendekatan terhadap desentralisasipun sangat bervariasi dari negara yang satu ke negara yang lain (the term decentralization means different things to different people, and the approach to decentralization has varied widely between countries). Turner dan Hulme (1997: 152-153) juga mengungkapkan bahwa berbagai penulis mengajukan pengertian yang sangat berbeda tentang desentralisasi sehingga muncul ambiguitas yang begitu besar disekitar konsep tersebut.

Meskipun demikian, terdapat sebuah kesepakatan umum bahwa desentralisasi sangat diperlukan untuk mempromosikan sosok pemerintahan yang lebih baik, lebih efektif, dan lebih demokratis. Baik di negara maju maupun berkembang, desentralisasi merupakan salah satu elemen kunci terhadap agenda reformasi yang dijalankan.[1]

Sebagai sebuah konsep, Rondinelli (1999: 2) mendefinisikan desentralisasi sebagai transfer kewenangan dan tanggungjawab fungsi-fungsi publik dari pemerintah pusat kepada unit dibawahnya atau organisasi pemerintahan semi independen (the transfer of authority and responsibility of public functions from the central government to subordinate or quasi-independent government organizations). Sementara itu, Turner dan Hulme (1997: 152) berpendapat bahwa desentralisasi di dalam sebuah negara mencakup pelimpahan kewenangan dalam rangka penyelenggaraan pelayanan kepada masyarakat, dari pejabat atau lembaga pemerintahan di tingkat pusat kepada pejabat atau lembaga pemerintahan yang lebih dekat kepada masyarakat yang harus dilayani (a transfer of authority to perform some service to the public from an individual or an agency in central government to some other individual or agency which is ‘closer’ to the public to be served).

Dengan demikian jelaslah bahwa wacana desentralisasi selalu berkaitan dengan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, baik di bidang politik maupun sosial ekonomi. Dengan kata lain, desentralisasi yang muncul di sebagian besar negara di dunia lebih banyak dipicu oleh alasan-alasan politik dan ekonomi.

Dari perspektif politik, Ford (1999: 6-8) dan Javier (2000: 2-3) memberikan ilustrasi menarik tentang pertimbangan politis perlunya desentralisasi di beberapa negara. Mereka mengungkapkan temuan bahwa di Amerika Latin, desentralisasi adalah bagian dari proses demokratisasi dimana rezim autokrasi digantikan oleh pemerintahan yang dipilih oleh rakyat berdasarkan konstitusi yang baru. Di Afrika, penyebaran sistem politik multi partai telah mengakibatkan tuntutan diakomodasikannya suara rakyat dalam pengambilan keputusan. Sedangkan di beberapa negara seperti Ethiopia, desentralisasi ditempuh sebagai reaksi terhadap tuntutan dari daerah atau kelompok-kelompok etnik terhadap sebuah kontrol partisipasi yang lebih besar dalam proses politik.

Dalam bentuknya yang lebih ekstrim, desentralisasi menggambarkan suatu upaya yang serius agar sebuah negara mampu mengelola berbagai tekanan dan tuntutan tadi secara lebih baik melalui pemberian otonomi yang lebih besar. Di Mozambique atau Uganda, desentralisasi juga merupakan hasil dari sebuah perang saudara yang panjang, dimana politik lokal telah memungkinkan partisipasi yang lebih luas bagi faksi-faksi yang bertikai.

Disisi lain, dari perspektif ekonomi, desentralisasi dapat dilihat sebagai kebutuhan intrinsik bagi pemerintah. Kebutuhan ini lahir sebagai akibat kegagalan pasar (market failures) yang pada gilirannya merangsang timbulnya ide sentralisasi dalam pemerintahan. Dalam hubungan ini, terdapat dua alasan ekonomis yang kuat tentang perlunya desentralisasi. Pertama, adanya variasi dalam preferensi individual tentang barang (dan jasa) privat dan publik, serta kemanfaatannya yang secara umum dicirikan oleh keterbatasan spasial (Owens and Panella, ed., 1991: 6). Lebih jauh Ford (1999: 6) menambahkan alasan ekonomis yang mendukung desentralisasi, yakni pertimbangan efisiensi dalam alokasi sumber-sumber ekonomi. Alasan kedua, desentralisasi penting untuk meningkatkan daya saing (competitiveness) pemerintah dan memacu inovasi usaha, sehingga pemerintah dapat berbuat sesuatu untuk memuaskan harapan masyarakat.

Tentu saja, masih banyak argumen-argumen yang mendukung upaya negara untuk mempercepat kebijakan desentralisasi. Sebagai contoh, Litvack, Ahmad, dan Bird (1998: 5) memberi uraian tentang alasan-alasan ekonomi politik atas kebijakan desentralisasi. Demikian pula, Rondinelli dan Cheema (1983: 15-16) mengajukan 14 keuntungan spesifik yang dapat diperoleh dari kebijakan desentralisasi, yakni:

·        Decentralization can be a means of overcoming the severe limitations of centrally controlled national planning.

·        Decentralization can cut through the enormous amounts of red tape and the highly structured procedures.

·        Officials’ knowledge of and sensitivity to local problems and needs can be increased.

·        Decentralization can allow better political and administrative “penetration” of national government policies into areas remote from the national capital.

·        Decentralization might allow greater representation for various political, religious, ethnic, and tribal groups in development decision making that lead to greater equity in the allocation of resources.

·        Decentralization could expand local governments’ and private institutions’ capacity to take over functions that are not usually performed well by central ministries.

·        The efficiency of the central government could be increased.

·        Decentralization can provide a structure through which activities of various central government ministries and agencies could be coordinated more effectively.

·        Decentralization is needed to institutionalize participation of citizens in development planning and management.

·        Decentralization might offset the influence or control over development activities by entrenched local elites.

·        Decentralization can lead to more flexible, innovative, and creative administration.

·        Decentralization allows local leaders to locate services and facilities more effectively within communities.

·        Decentralization can increase political stability and national unity by giving groups the ability to participate more directly in development decision-making.

·        Decentralization can increase the number of public goods and services and the efficiency with which they are delivered at lower cost.

Seiring dengan alasan tentang perlunya desentralisasi tersebut, maka desentralisasi secara umum dapat dikelompokkan menjadi 4 (empat) tipologi, yaitu (a) desentralisasi politik, (b) desentralisasi administratif, (c) desentralisasi fiskal dan (d) desentralisasi pasar atau desentralisasi ekonomi.

Desentralisasi politik bertujuan untuk memberikan kepada rakyat akses terhadap pengambilan keputusan publik, sedangkan desentralisasi administratif lebih berfokus pada redistribusi kewenangan dan tanggung jawab dalam penyediaan jasa layanan umum antara jenjang pemerintahan yang berbeda. Dalam hal ini, desentralisasi administratif memiliki 3 (tiga) bentuk utama, yakni dekonsentrasi, delegasi, dan devolusi. Selanjutnya, desentralisasi fiskal bertujuan untuk memberi kewenangan kepada lembaga-lembaga lokal untuk menjalankan fungsi-fungsi yang telah diserahkan / dilimpahkan, sekaligus merumuskan keputusan tentang pengeluaran anggaran, serta kewenangan untuk menggali sumber-sumber pendapatannya sendiri. Adapun desentralisasi ekonomi atau pasar diarahkan pada terjadinya alih tanggungjawab dalam penyelenggaraan fungsi-fungsi pemerintah dari sektor publik kepada sektor privat. Desentralisasi pasar ini merupakan bentuk sempurna dari desentralisasi, yang secara konkrit dapat berupa kebijakan privatisasi attau deregulasi (Rondinelli, 1999: 2-4).

Pada tataran global, trend desentralisasi ini tidak hanya banyak diterapkan oleh negara maju, namun juga hampir diseluruh negara berkembang di dunia. Dan trend ini sejalan dengan trend besar lain, yakni perubahan dari konsepsi government kepada governance.

Pada konsep “government”, pemerintah (baik Pusat maupun Daerah) ditempatkan sebagai pelaku utama pembangunan, baik pada tahap perencanaan, pelaksanaan, serta evaluasi. Pemerintah juga menjadi penyandang dana terbesar sekaligus sebagai penerima benefit (beneficiary) terbesar.

Dengan berkembangnya paradigma governance, pola hubungan antar sektor (publik – privat) dan juga hubungan Pusat – Daerah berubah menjadi lebih sejajar (egaliter) dan demokratis. Pada pola seperti itu, penyelenggaraan jasa layanan atau fungsi pemerintahan tertentu tidak lagi di dominasi oleh satu pihak (cq. Pemerintah). Ini berarti pula bahwa proses kemitraan dan kerjasama harus lebih digalakkan melalui pengurangan peran pemerintah pada satu sisi, dan penguatan peran swasta pada sisi lain.

Adapun pertimbangan atau alasan-alasan perlunya mendorong pemerintahan yang desentralistik sekaligus memperkuat kerjasama publik – privat, paling tidak dapat dilihat dari 3 dimensi sebagai berikut:

·        Alasan politis: menciptakan pemerintah yang demokratis (egalitarian governance) serta untuk mendorong perwujudan good governance and good society.

·        Alasan administratif: adanya keterbatasan sumber daya pemerintah (government resources), baik dalam hal anggaran, SDM, asset, maupun kemampuan manajemen.

·        Alasan ekonomis: mengurangi kesenjangan (disparity) atau ketimpangan (inequity), memacu pertumbuhan (growth) dan produktivitas, meningkatkan kualitas dan kontinuitas (quality and continuity), serta mengurangi resiko.

Uraian dibawah ini akan lebih memperlihatkan berbagai manfaat langsung di berbagai bidang pembangunan yang bisa dinikmati oleh masyarakat tingkat lokal (grassroot).

Dampak Desentralisasi: Perspektif Internasional

Dari pengalaman dan hasil studi lintas negara dapat ditunjukkan bahwa desentralisasi ternyata berdampak secara positif terhadap kinerja yang lebih tinggi pada suatu bidang pembangunan tertentu. McLean dan King (1999: 55) misalnya, telah melakukan penelitian tentang dampak desentralisasi di bidang pendidikan. Bukti awal yang ditemukan mengindikasikan bahwa desentralisasi telah meningkatkan kemandirian masyarakat dan aktor sekolah sekaligus meningkatkan kualitas pembelajaran. Dengan meningkatnya partisipasi orang tua, setiap sekolah yang dikelola masyarakat (community-managed school) di El Salvador menunjukkan tingkat absensi (meninggalkan kewajiban) yang semakin rendah. Di Nikaragua, dengan cara melakukan pengawasan terhadap latar belakang keluarga, murid-murid sekolah diberi hak membuat sendiri keputusan yang berhubungan dengan sekolah mereka, ternyata mampu meraih nilai yang lebih baik dalam setiap tes atau ujian.

Sejalan dengan hasil temuan tersebut, Anne Mills (dalam Kolehmainen-Aitken, 1999: 57) juga menemukan dampak positif desentralisasi di bidang kesehatan. Beberapa manfaat nyata desentralisasi di bidang kesehatan adalah:

·        More rational and unified health service that caters to local preferences.

·        Improvement of health programs implementation.

·        Lessened duplication of services as the target of populations is defined more specifically.

·        Reduction of inequalities between rural and urban areas.

·        Cost containment from moving to streamlined, targeted programs.

·        Greater community financing and involvement of local communities.

·        Greater integration of activities of different public and private agencies.

·        Improvement of inter-sectoral coordination, particularly in local government and rural development activities.

Walaupun demikian, beberapa kasus menunjukkan bahwa tanpa disertai dengan perencanaan yang matang serta penentuan peran organisasi yang jelas, desentralisasi kesehatan dapat menimbulkan hasil yang justru kontra produktif. Hal ini antara lain terjadi di Pilipina, Zambia, dan Papua Nugini (Kolehmainen-Aitken, 1999: 59).

Sementara itu dalam bidang infrastruktur, Jessica Seddon (1999: 70) telah melakukan studi yang menunjukkan bahwa desentralisasi menghasilkan efek yang cukup bervariasi di bidang infrastruktur. Sebagai contoh, pengeluaran untuk infrastruktur meningkat seiring dengan pemberian desentralisasi, khususnya di negara berkembang. Hal ini sekaligus dapat mengindikasikan bahwa pemerintah daerah lebih suka melaksanakan sendiri program pembangunan infrastruktur dari pada disediakan langsung oleh pemerintah pusat. Disamping itu, secara umum indikator kinerja sedikit mengalami peningkatan atau tetap manakala sektor infrastruktur ini diserahkan ke pemerintah daerah.

Pada beberapa hal, desentralisasi juga memberi kinerja yang lebih baik di bidang pertumbuhan ekonomi, sebagaimana diungkapkan Seddon (1999: 93). Dengan mengutip beberapa sumber, Seddon menyatakan bahwa desentralisasi memiliki dampak positif dan signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi regional di India. Namun, beberapa masalah metodologis melahirkan hasil yang lebih beragam, sehingga banyak hal yang harus diteliti lebih jauh untuk meyakinkan adanya hubungan yang terukur antara desentralisasi dengan pertumbuhan. Dalam hal ini, kurangnya bukti empiris yang kuat mendorong para peneliti untuk menetapkan 3 (tiga) hipotesis antara desentralisasi dengan pertumbuhan. Dalam setiap hipotesis, pertumbuhan hanya merupakan hubungan sekunder terhadap desentralisasi; sementara bentuk-bentuk hubungan, apakah itu meningkatkan pertumbuhan, menghambat pertumbuhan, atau mensyaratkan pertumbuhan, sangat tergantung kepada variabel yang dikelompokkan sebagai hubungan primer terhadap desentralisasi.

Ketiga hipotesis itu adalah: 1) desentralisasi meningkatkan efisiensi ekonomi di sector pengeluaran pemerintah, sehingga efek dinamisnya berbentuk percepatan terhadap pertumbuhan (growth-enhancing); 2) desentralisasi dapat mengantarkan pada instabilitas makro ekonomi, yang pada gilirannya akan memperlambat pertumbuhan; dan 3) negara berkembang memiliki kelembagaan dan lingkungan ekonomi yang sangat berbeda dibanding negara-negara maju, sehingga negara-negara berkembang ini tidak akan meraih keuntungan yang banyak tetapi tidak pula akan menderita sebagai akibat dari kebijakan desentralisasi (Seddon, 1999: 93-95).

Ringkasan yang padat tentang dampak pemerintahan yang terdesentralisasi terhadap pelayanan umum untuk rakyat miskin di 9 (sembilan) negara telah didokumentasikan oleh Work (2002). Ia melaporkan bahwa desentralisasi membawa dampak berupa peningkatan layanan kesehatan di Belo Horizonte, Brazil; peningkatan layanan perkotaan di Sinuapa, Honduras; keberhasilan pelaksanaan berbagai proyek dii Jamunia Tank Gram Panchayat, India; peningkatan layanan pendidikan di Ma’n dan Irbid, Jordan; perbaikan kualitas pemukiman di Pakistan; peningkatan layanan kesehatan dii 3 (tiga) kota di Pilipina; menggerakkan pembangunan ekonomi lokal di 3 (tiga) kota Polish; peningkatan pendapatan rumah tangga di Ivory Park, South Africa; serta peningkatan jasa-jasa pasar melalui kemitraan dengan sektor swasta di Jinja, Uganda.

Temuan lain yang cukup menarik tentang dampak desentralisasi adalah studi yang dikembangkan Moore dan Putzel (1999: 12) mengungkapkan bahwa desentralisasi adalah obat yang populer untuk mengatasi masalah-masalah pemerintahan, khususnya di negara berkembang. Desentralisasi juga dipercaya sebagai kebijakan yang pro penduduk miskin. Argumen paling umum adalah, karena definisi desentralisasi berarti membawa pemerintah lebih dekat kepada masyarakat baik dalam pengertian spasial maupun institutional, maka pemerintah akan menjadi lebih paham dan lebih responsif terhadap kebutuhan masyarakat.

Meskipun demikian, agak sulit untuk mengevaluasi argumen seperti ini, terutama karena desentralisasi mencakup fenomena yang sangat beragam. Inilah alasannya, mengapa desentralisasi dapat menimbulkan dampak positif di sebagian wilayah (seperti Bengal Barat), tetapi justru berdampak negatif di wilayah lain (wilayah India lain selain Bengal Barat).

Dalam menyimpulkan dampak desentralisasi, UNDP Poverty Report 2000 (UNDP, 2000: 60-61) secara sangat tegas menulis bahwa:

“Decentralized governance, when carefully planned, effectively implemented, and appropriately managed, can lead to significant improvement in the welfare of people at the local level, the cumulative effect of which can lead to enhanced human development. In addition, if decentralization involves real devolution of power to local levels, the enabling environment for poverty reduction is likely to be stronger. On the contrary, badly planned decentralization can worsen regional inequalities. Left to their own devices, richer regions are likely to develop faster than poor ones. And a system of matching grants, intended by central government to motivate local government to raise funds, typically exacerbates regional disparities. The richer regions can raise more funds – and thus receive more in matching grants”.

Di bidang politik, Hadiz (2003: 16) mengemukakan hubungan langsung antara desentralisasi dan demokrasi. Ia berasumsi bahwa desentralisasi mencitakan meningkatnya level transparansi dan akuntabilitas serta berkembangnya praktek good governance. Inti gagasannya adalah bahwa kebutuhan daerah akan terpenuhi secara lebih baik sebagai akibat diberikannya otonomi, dan bahwa para penguasa akan dapat diawasi secara langsung oleh masyarakat setempat. Selain itu, inisiatif penduduk lokal dan kreativitas publik akan berkembang bebas karena mengendornya pengawasan Pusat yang terlalu kuat pada berbagai aspek kehidupan masyarakat.

Dampak Desentralisasi: Pengalaman Indonesia

Dalam konteks desentralisasi di Indonesian, IRDA (2002a: 10) menemukan bukti bahwa desentralisasi berhasil mendorong terwujudnya tiga kondisi sebagai berikut:

Pertama, meningkatnya kepedulian dan penghargaan terhadap partisipasi masyarakat dalam proses politik di tingkat lokal. Di wilayah yang di survey, terdapat indikasi kuat menguatnya partisipasi, transparansi dan akuntabilitas publik. Masyarakat makin menuntut kinerja pemerintah yang semakin baik, dan dalam merespon tuntutan masyarakat ini, banyak Pemda yang menjadi berorientasi pada masyarakat (customer oriented) serta membuka dialog publik tentang kinerja pemerintahan dan upaya mewujudkannya. Di Kabupaten Bandung, misalnya, Bupati dan jajarannya selalu mengadakan diskusi terbuka mingguan untuk seluruh masyarakat yang diselenggarakan pada tingkat kecamatan. Dialog semacam ini memberi kesempatan kepada publik untuk menyampaikan usulan ataupun umpan balik terhadap kinerja pemerintah di bidang pelayanan sosial, serta permasalahan diberbagai bidang baik politik, ekonomi, lingkungan, dan sebagainya. Forum-forum semacam ini secara langsung akan mempengaruhi persepsi masyarakat terhadap kinerja pemerintah daerah secara keseluruhan.

                       

Temuan kedua adalah bahwa perangkat pemerintahan daerah memiliki komitmen yang makin kuat dalam pemberian layanan serta merasakan adanya tekanan yang berat dari masyarakat agar mereka meningkatkan kualitas pelayanan publik. Oleh karena fungsi pelayanan berada di tangan pemerintah daerah yang secara spasial lebih dekat dan mudah diakses oleh masyarakat, maka adalah hal yang wajar ketika masyarakat menjadi lebih mudah untuk mengekspresikan perasaan dan tuntutannya terhadap pelayanan publik ini. Di bidang pelayanan ini, ditemukan fakta bahwa kualitas dan kuantitas pelayanan makin meningkat di beberapa daerah, dan ada pula yang menurun di sebagian daerah lainnya. Meskipun demikian, secara umum dapat dikatakan bahwa pemerintah daerah mampu menjaga tingkat kualitas pelayanan minimal sama seperti pada saat pelayanan itu diberikan oleh pemerintah pusat. Di Pontianak, misalnya, pada bulan April 2001 telah diundangkan Perda yang secara khusus dirancang untuk meningkatkan kualitas pelayanan umum. Dengan memperhatikan potensi lokal, kebutuhan masyarakat, dan efisiensi kerja, Pemerintah Kota Pontianak menetapkan bahwa minimal 5,6 jam kerja sehari (dari total 8 jam kerja) harus dialokasikan untuk pemberian layanan kepada masyarakat. Waktu yang lain (2,4 jam sehari) digunakan untuk urusan teknis administratif. Dinas dan lembaga daerah lain yang tidak mentaati standar waktu pelayanan ini akan dievaluasi kembali dan dipertimbangkan untuk digabung dengan unit / lembaga lainnya (IRDA, 2002a: 14).

Selanjutnya, temuan ketiga berkaitan dengan prospek kerjasama regional adalah bahwa antar pemerintah Kabupaten / Kota dan antara Kabupaten / Kota dengan pemerintah Propinsi saling bekerjasama dan berbagi informasi untuk menyelesaikan persoalan yang sama-sama mereka hadapi. Adanya kepentingan bersama untuk meningkatkan pelayanan publik dan pendapatan daerah, serta hasrat untuk menyelesaikan konflik yang muncul dari kebijakan desentralisasi, telah mendorong pemerintah daerah untuk saling membantu. Walaupun batas-batas kewenangan antara Propinsi dengan Kabupaten / Kota masih belum jelas benar, dan walaupun pemerintah Pusat memberikan bantuan sumber daya yang kurang memadai, namun banyak pemerintah daerah yang makin proaktif dalam membentuk asosiasi atau forum kerjasama untuk saling berbagai informasi, mendekatkan permasalahan yang dihadapi, serta untuk mendorong advokasi bagi reformasi kebijakan.

Bupati Indramayu, misalnya, telah mendirikan sebuah asosiasi yang terdiri dari para pejabat berbagai daerah yang kaya dengan sumber daya alam, khususnya minyak dan gas bumi. Asosiasi ini membentuk sebuah forum bagi daerah anggotanya untuk melakukan negosiasi dengan pemerintah Pusat tentang proporsi bagi hasil minyak dan gas bumi yang semestinya dikembalikan kepada daerah. Asosiasi ini juga telah melobi pemerintah Pusat agar lebih terbuka dalam perhitungan DAU (dana alokasi umum) kepada pemerintah Kabupaten / Kota (IRDA, 2002a: 22).

Dalam laporan kedua, IRDA (2002b) juga menemukan banyak terjadi praktek-praktek baik (good practices) dari manajemen pembangunan di bidang kesehatan, pendidikan, pertanian, lingkungan, serta investasi. Seiring dengan hasil temuan tadi, dalam laporan ketiganya IRDA (2003) menyajikan pencapaian utama dari desentralisasi dalam tiga aspek, yakni proses pengambilan keputusan pada level daerah, pembangunan sumber daya manusia dan keuangan, serta peningkatan sistem akuntabilitas.

Walaupun demikian, beberapa dampak negatif nampaknya tidak dapat dihindari. Dalam laporan penelitian berjudul “Regional Autonomy and the Business Climate: Three Kabupaten Case from West Java”, SMERU (2002: 21-22) mengungkap fakta bahwa Kabupaten Cirebon tengah menyiapkan kebijakan tentang pemberlakuan 18 jenis pajak dan retribusi baru; sementara Kabupatenn Garut telah mengeluarkan 24 pajak dan retribusi baru. Kondisi serupa ditemukan di Ciamis yang memiliki 35 jenis pendapatan daerah, terdiri dari 6 pajak, 27 retribusi, dan 2 sumbangan pihak ketiga.

Berbagai fenomena ini memiliki potensi yang cukup besar untuk menghambat iklim investasi dan gairah bisnis domestik / lokal pada masa mendatang, jika pemerintah tidak mengantisipasi melalui kebijakan yang tepat. Menurut Soesastro (2001), salah satu dari dampak yang paling berbahaya dari peraturan seperti itu adalah hancurnya perdagangan antar daerah dan melemahnya daya saing komoditi lokal.

Seiring dengan hal diatas, Hadiz (2003: 16) telah melakukan pengamatan bahwa desentralisasi di Indonesia telah membawa dampak berupa korupsi yang terdesentralisasi dan tersebar, aturan yang dijalankan oleh pejabat yang berjiwa “maling” (predatory local officials), serta merebaknya money politics dan konsolidasi politik gangster. Dalam konteks ini, pertanyaan pokoknya adalah ‘siapa yang mendapat manfaat terbesar dari desentralisasi?’ dan ‘siapa yang menjadi penerima manfaat terbesar dari munculnya sistem demokrasi yang pada hakikatnya didasari oleh logika money politics dan politik kekerasan’?

Fakta menunjukkan bahwa tidaklah sulit sama sekali untuk mengidentifikasikan siapa mereka. Secara umum, mereka adalah individu dan kelompok yang pada masa sebelumnya telah menjadlani fungsi sebagai operator Orde Baru, usaha kecil dan menengah (UKM) yang secara politis terhubung kepada pengusaha dengan ambisi besar, serta sederet pendukung rejim lama.

Akan tetapi, kasus Indonesian tidaklah unik. Banyak ditemukan kasus di berbagai negara yang menawarkan program demokrasi dan desentralisasi dengan pemain utamanya para predator (maling dan gangster) tersebut. Rejim Post-Soviet adalah contoh terbaik, disamping Pilipina dan Thailand (Hadiz, 2003: 17).

Oleh karena kebijakan desentralisasi di Indonesia melahirkan dampak positif dan negatif, adalah penting untuk mempertimbangkan prakondisi yang dapat memperkuat peranan UU No. 22/1999 dalam mempertahankan sekaligus meningkatkan rejim daerah yang demokratis dan membangun (democratic developmental regime). Dalam hubungan ini, persyaratan berikut ini harus dipenuhi untuk membangun negara pembangunan (developmental state or regime), yaitu:

A dedicated developmental elite; relative autonomy for the state apparatus; a competent and insulated economic bureaucracy; an empowered civil society; a capacity to manage effectively local and foreign economic interest; and a varying balance of repression, legitimacy and performance (Leftwich, 2000: 160-167).

Sayangnya, adalah suatu hal yang sangat sulit – jika tidak dikatakan mustahil – untuk membentuk persyaratan ideal tersebut. Dalam hal ini, kita membutuhkan strategi pembangunan yang akurat. Dan untuk kepentingan ini, Kimura (1999: 37-50) menawarkan 6 (enam) poin kunci untuk membangun kapasitas pemerintah daerah (local government capacity building). Keenam hal tersebut adalah:

Establishing nation-wide minimum standard of services, improving policy formulation capacity, modernizing bureaucracy, reorganizing boundary between LGUs, promoting check and balance system in local level, and strengthening financial basis (standarisasi pelayanan pemerintah secara nasional, kapasitas kebijakan pembangunan dan proses implementasinya, modernisasi birokrasi dalam rangka reformasi administrasi, reorganisasi batas wilayah pemerintah daerah, sistem check and balance dalam pemerintah daerah serta penguatan basis keuangan).

Pada beberapa hal, baik pemerintah Pusat maupun Daerah di Indonesia telah menerapkan keenam prinsip diatas, namun banyak pula yang belum menjalankannya.

Dalam kondisi seperti ini, dapat dibangun sebuah hipotesis bahwa semakin efektif implementasi keenam prinsip pengembangan kapasitas tersebut, semakin kuat kapasitas suatu pemerintah daerah dalam merealisasikan program pembangunan, sehingga semkin besar pula peluangnya untuk menjadi rejim lokal yang demokratis. Dengan demikian, kapasitas daerah adalah kunci keberhasilan desentralisasi. Sebab, tanpa ditopang oleh kapasitas yang memadai, desentralisasi justru akan dapat menjadi sumber kegagalan proses pembangunan di daerah.

Penutup

Desentralisasi boleh jadi merupakan terobosan kebijakan yang efektif. Namun, banyak kasus menunjukkan pula bahwa kebijakan ini melahirkan masalah-masalah baru. Dalam konteks Indonesia, format desentralisasi yang diatur dalam UU Nomor 22 Tahun 1999 memberikan otonomi luas kepada Kabupaten/Kota dan otonomi yang terbatas kepada Propinsi. Disatu sisi, kebijakan desentralisasi ini telah membawa banyak kemajuan yang berarti, baik secara politis maupun sosio-ekonomis. Namun disisi lain, harus diakui bahwa masih banyak agenda yang belum terlaksana, yang mengindikasikan kemungkinan gagalnya otonomi daerah.

Dalam tujuan akhirnya, desentralisasi diharapkan berdampak pada munculnya sosok pemerintah daerah yang berperan sedikit dan hemat (less and cheap government) karena tidak harus selalu membuat perencanaan pembangunan baru yang memakan biaya besar. Pada saat yang bersamaan, kebijakan ini juga dapat diharapkan dapat melahirkan benih tumbuhnya demokrasi lokal dalam konteks mewujudkan rezim kepemerintahan daerah yang demokratis (democratic infrastructure of local governance). Tujuan mulia ini hanya dapat dicapai jika implementasi desentralisasi dilakukan secara hati-hati disertai dengan upaya pemenuhan terhadap persyaratan untuk keberhasilannya.

Referensi:

Devas, Nick, 1997, “Indonesia: what do we mean by decentralization?”, dalam Public Administration and Development Journal, Vol. 17, p. 351-367.

Ford, James, 1999, “Rationale for Decentralization”, dalam Jennie Litvack and Jessica Seddon (ed.), Decentralization Briefing Notes. World Bank Institute. Dapat dilihat di http://www.worldbank.org/wbi/publications/wbi37142.pdf

Hadiz, Vedi R., 2003, Decentralization and Democracy in Indonesia: A Critique of Neo-Institutionalist Perspectives, Working Papers Series No. 47, City University of Hong Kong: Southeast Asia Research Center. Dapat dilihat di http://www.gtzsfdm.or.id/documents/dec_ind/o_pa_doc/Hadiz_Decentralization_May2003.pdf

IRDA, 2002a, Mei, Decentralization and Local Governance in Indonesia: First Report on the Indonesian Rapid Decentralization Appraisal (IRDA), Jakarta: Asia Foundation.

_______________, 2002b, November, Indonesian Rapid Decentralization Appraisal (IRDA): Second Report, Jakarta: Asia Foundation. Dapat dilihat di http://www.asiafoundation.org/pdf/IRDA_Report2_english.PDF

Javier, Aser B., 2000, New Politics and Governance in an Era of Decentralized Polity: the Local Government of The Philippines, makalah di presentasikan di “The Decentralization Training Program for Trainers of the Indonesian Public Administration Agency” di GSID Nagoya University, 20 September-12 Oktober.

Kolehmainen-Aitken, Riitta-Liissa, 1999, “Decenttralization of the Health Sector”, dalam Jennie Litvack and Jessica Seddon (ed.), Decentralization Briefing Notes. World Bank Institute.

Leftwich, Adrian, 2000, States of Development: On The Primacy of Polictics in Development, Cambridge: Polity Press.

Litvack, Jennie, Junaid Ahmad, Richard Bird, 1998, Rethinking Decentralization in Developing Countries, The World Bank, Washington DC

McLean, Keith and Elizabeth King, 1999, “Decentralization of the Education Sector”, dalam Jennie Litvack and Jessica Seddon (ed.), Decentralization Briefing Notes. World Bank Institute.

Moore, Mick and James Putzel, 1999, Politics And Poverty: A Background Paper For The World Development Report 2000/1. Paper tidak dipublikasikan. Dapat dilihat di http://www.worldbank.org/poverty/wdrpoverty/dfid/synthes.pdf

Owens, Jeffrey and Giorgio Panella (ed.), 1991, Local Government: An International Perspective, North-Holland.

Rondinelli, Dennis, 1981, “Government Decentralization in Comparative Perspective”, International Review of Administrative Sciences, vol. 47 (2).

_______________, 1999, “What is Decentralization?”, dalam Jennie Litvack and Jessica Seddon (ed.), Decentralization Briefing Notes. World Bank Institute. Dapat dilihat di http://www.worldbank.org/wbi/publications/wbi37142.pdf

Rondinelli, Dennis and G. Shabbir Cheema, 1983, “Implementing Decentralization Policies: An Introduction” dalam Cheema and Rondinelli (ed.), Decentralization and Development, Policy Implementation in Developing Countries, California, Sage Publication in cooperation with UNCRD.

Seddon, Jessica, 1999, “Decentralization of Infrastructure”, dalam World Bank Institute (ed.), Decentralization Briefing Notes, WBI Working Papers. Dapat dilihat di http://www.worldbank.org/wbi/publications/wbi37142.pdf

SMERU, 2002, Regional Autonomy and Investment Opportunity: the Case in Three Districts in West Java Province, (Indonesian version), Laporan Penelitian, Jakarta. Dapat dilihat di www.smeru.or.id/report/field/otdaiklusahajabar/iklimusahajabar.pdf dan www.smeru.or.id/report/workpaper/regautofieldexpchall/regautofieldexpchall.pdf

Turner, Mark and David Hulme, 1997, Governance, Administration and Development: Making the State Work, London: Macmillan Press Ltd.

UNDP, 2000, Overcoming Human Poverty, UNDP Poverty Report. Dapat dilihat di http://www.undp.org/povertyreport/ENGLISH/ARfront.pdf atau http://www.undp.org.np/publications/pr2000/

Work, Robertson, ed., 2002, The Role of Participation and Partnership in Decentralized Governance: A Brief Synthesis of Policy Lessons and Recommendations of Nine Country Case Studies on Service Delivery for the Poor, New York: UNDP. Dapat dilihat di http://www.undp.org/governance/docsdecentral/participationandpartnershippdf.pdf

---

[1]    Di Jepang, misalnya, desentralisasi dipandang sebagai reformasi besar ke-3 (the third major reform) di era modern, setelah Restorasi Meiji pada pertengahan abad 19 dan reformasi administratif setelah berakhirnya PD II. Lihat: JLGG Newsletter, Decentralization: New Legislation Boosts Japan's Local Authorities, Issue No. 31, Summer 1999. Sementara di Indonesia, kebijakan baru desentralisasi juga dipersepsi sebagai salah satu bentuk reformasi politik disamping amendemen UUD 1945, penghapusan dwifungsi ABRI, dan pemberantasan KKN.