Dinamika Kontemporer Administrasi Publik di China: Oleh-oleh dari EROPA Conference 2015

Saya beruntung mendapat kesempatan mengikuti konferensi EROPA (Eastern Regional Organization for Public Administration) di Shanghai, 17-21 Oktober 2015 di Shanghai, China. Beruntung karena peluang seperti ini belum tentu bisa diperoleh dalam kurun 2-3 tahun. Lebih beruntung lagi karena momentum konferensi seperti ini selalu membuka wawasan tentang dunia yang baru, sistem sosial-politik-ekonomi-pemerintahan yang berbeda, praktek manajemen yang berlainan, dan sebagainya. Meskipun kesan “gado-gado” tidak bisa terhindarkan, dan meskipun tidak semua presentasi bisa kita ikuti, namun tetap saja banyak insights baru atau inspirasi yang bisa dipetik. Diantara banyak kasus yang dipaparkan, saya menaruh perhatian khusus terhadap geliat China yang begitu progresif. Dari forum ini saya berharap bisa menemukan kata kunci dari keberhasilan China di berbagai bidang. Dan meskipun pada akhirnya kata kunci itu tidak saya temukan, minimal ada sedikit pembelajaran dari negeri raksasa ekonomi dunia ini.

Selama ini, China terkenal sebagai negeri komunis yang sangat otoriter dan cenderung menutup diti dari gerakan perubahan, terutama di bidang politik. Demokrasi, kapitalisme, hak asasi manusia, kebebasan, dan konsep-konsep sejenisnya, merupakan hal yang asing atau sengaja diasingkan. Masih kita ingat kasus demonstrasi massa di lapangan Tiananmen tahun 1989 yang berakhir tragis karena menuntut keran demokrasi yang lebih luas di China.

Namun dalam bidang ekonomi dan administrasi publik, cukup banyak program reformasi yang telah dijalankan dan memberi hasil cukup signifikan. Proses transformasi yang telah diinisiasi sejak tiga dekade ini menurut Gao Xiaoping, Wakil Presiden dan Sekjen Chinese Public Administration Society (2015) telah menghasilkan 3 (tiga) perubahan besar, yakni:

1.      Pemerintah menggeser fokusnya dari penyelenggaraan tugas-tugas mikro menjadi manajemen makro, pelayanan publik, perumusan kebijakan, dan pemeliharaan ketertiban (from micro invention to macro management, public services, rule formulation, and justice preserving). Implikasi dari perubahan orientasi ini adalah berkurangnya jumlah persetujuan administratif yang diberikan, dari 5.000 menjadi hanya 1.000.[1]

2.      Kelembagaan pemerintah juga berubah dari kondisi sebelumnya yang berlebihan jumlah pegawainya serta saling tumpang tindih, menjadi kelembagaan yang lebih ramping, terpadu, dan teratur (from overstaffed and redundant to simplified, integrated, and regulated government institution). Hasil dari perubahan ini adalah berkurangnya jumlah kementerian dari 52 menjadi hanya 25 saja.[2]

3.      Perilaku dan budaya kerja pegawai berubah dari sebelumnya tertutup, inefisien, dan tidak terorganisir dengan baik menjadi lebih tertata, transparan dan efisien (from disordered, closed, inefficient to well-ordered, transparent, and highly-efficient). Salah satu wujud perubahan ini adalah terbentuknya pusat layanan pemerintah sebanyak 3.000 buah, dari sebelumnya tidak ada sama sekali.[3]

Ada beberapa logika atau dasar pemikiran dari dilakukan transformasi diatas, diantaranya adalah: 1) menciptakan hubungan yang lebih baik antara pemerintah, pasar, dan masyarakat madani; 2) pemerintah yang mengatur pasar, dan pasar yang akan mengelola perusahaan; 3) pemerintah mengelola organisasi sosial, dan organisasi sosial itu yang akan mengelola warga masyarakat. Ketiga logika ini mengilustrasikan bahwa pemerintah China ingin membangun interaksi yang lebih seimbang dan sinergis antar pilar government, business/market, dan society.

Selanjutnya, dalam model baru interaksi antar pilar tadi didorong terciptanya 8 (delapan) prinsip kombinasi untuk menciptakan keseimbangan, yakni antara keterbukaan dengan efisiensi (balance between openness and efficiency); antara kepemimpinan CPC (Partai Komunis China) dan pemerintah dengan elemen lain dalam pengambilan keputusan yang menyangkut urusan publik (combine the leadership of the Party and the government with participation of multiple subjects in decision-making on public affairs); antara kebebasan berpikir dan berusaha dengan menjaga kohesi sosial (combine freeing minds, liberating productive forces, and stimulating social vitality); antara desain tingkat tinggi dengan upaya bertahap dari bawah (combine top-level design with step-by-step advancing); antara reformasi dan pembangunan dengan stabilitas (combine reform, development, and stability); antara peran pasar, masyarakat dan kepastian hukum dalam kebijakan alokasi sumber daya dengan fungsi pemerintah yang semakin baik (combine the decisive role of market, society and rule by law in resource allocation with better functioning of the government); antara kehidupan modern yang bersumber dari sistem hukum dengan nilai-nilai tradisional yang bersumber dari budaya dan kearifan lokal (combine modern rule by law with traditional rule by virtue, combine decentralization with strengthening management); serta antara manajemen rutin dan manajemen resiko dengan manajemen krisis (combine routine management, risk management, and crisis management).

Adanya keseimbangan antar nilai diatas menunjukkan bahwa China sudah mulai terbuka terhadap aneka ragam perubahan, namun pada saat yang sama mereka ingin mempertahankan keunggulan yang sudah dimiliki sebelumnya seperti peran pemimpin nasional, stabilitas politik, nilai-nilai budaya, dan seterusnya. Dengan adanya jaminan bahwa setiap perubahan harus dalam koridor keseimbangan inilah, maka tidak terjadi gejolak yang mengganggu proses pembangunan secara umum. Dalam bidang politik, peristiwa 16 tahun lalu di Tiananmen bisa disebut sebagai kerusuhan politik yang terakhir di China (kecuali kasus provinsi Xinjiang dimana sebagian etnis Uighur ingin memisahkan diri). Sementara di bidang ekonomi, meski pertumbuhan ekonomi akhir-akhir mengalami penurunan, namun tidak terjadi depresiasi atas nilai tukar mereka, tidak muncul inflasi yang tidak terkendali, tidak melonjak angka kemiskinan dan pengangguran, dan seterusnya. Bahkan, China masih bisa terus melakukan ekspansinya dalam investasi di luar negeri, termasuk rencana pembangunan infrastruktur Kereta Api Cepat di Indonesia.

Dari pengalaman China ini saya melihat bahwa keseimbangan adalah kata kunci dalam manajemen perubahan. Tanpa memperhatikan kemungkinan munculnya gangguan terhadap keseimbangan, perubahan akan berjalan secara tidak efektif. Barangkali model rekrutmen terbuka  untuk JPT ASN dapat ditunjuk sebagai salah satu contoh kecil. Tidak dapat disangkal bahwa ini merupakan cara baru yang sangat ampuh untuk mencari kandidat terbaik dalam mengisi sebuah jabatan tinggi. Cara ini juga mampu menekan politisasi birokrasi yang selama ini marak di berbagai daerah atau instansi. Singkatnya, prinsip meritokrasi akan diperkuat melalui open bidding ini. Namun faktanya, tetap saja banyak pelanggaran yang dilakukan para Kepala Daerah atau para Pejabat Pembina Kepegawaian di berbagai instansi. Resistensi juga muncul dari para JPT incumbent yang merasa bahwa kader internal selalu lebih baik dibanding yang berasal dari luar. Selain itu, semakin hari semakin menguat praduga bahwa pembentukan panitia seleksi dan pelaksanaan seleksi terbuka ini hanyalah sandiwara belaka, mengingat pemenangnya dengan mudah sudah dapat diprediksi sejak awal mulainya proses tersebut.

Mengapa hal seperti ini terjadi? Saya menduga karena kita terlalu fokus pada upaya menghilangkan politisasi untuk alasan meritokrasi, namun kurang menggarap sisi lain yang amat penting yakni kewenangan yang melekat pada Pejabat Pembina Kepegawaian, kekompakan antara pimpinan dan bawahan, serta upaya menumbuhkan kesadaran semua pihak untuk bersama-sama menjaga prinsip meritokrasi tanpa harus dipaksa-paksa dari luar. Ketika perubahan terkesan sebagai sesuatu yang sipaksanak dari luar sehingga membuat seseorang menjadi terpaksa melakukannya, maka dapat dipastikan bahwa perubahan itu tidaklah sepenuh hati. Maka, menjaga birokrasi yang netral namun kompeten idealnya tumbuh dari tanggungjawab moral seorang pejabat, bukan karena takut akan teguran atau ancaman dari lembaga yang secara hukum berwenang melakukan pengawasan.

Kembali ke proses perubahan di China, administrasi negara memegang peran penting dalam proses transisi dari sistem sosialis murni yang diajarkan oleh Karl Marx ke sistem yang lebih terbuka, yang mereka sebut sebagai socialist market economy, yang dicetuskan pertama kali oleh Deng Xiaoping pada tahun 1992. Menurut Dong Zhichao (2015), ada empat karakteristik utama sistem socialist market economy yang membedakannya dengan sistem sosialis murni, yakni:

§  The socialist market economic system is a leap in the ownership structure. private ownership coexist with the main body of the public ownership as a variety of ownership;

§  The system of socialist market economy is a leap from fully freedom economy to government macro-control economy;

§  The socialist market economy is a leap from equalitarianism of "eating from the same big pot” to economic efficiency priority, fairness, and gradually move toward common prosperity;

§  The socialist market economy is a leap from the area of protection, administrative monopoly, and isolation to openness and equal competition.

Masih menurut Zhichao, masa transisi dari sistem sosialis kepada socialist market economy tadi membawa implikasi munculnya banyak kontradiksi, bahkan konflik sosial, misalnya dalam bentuk merebaknya korupsi, semakin tajamnya kesenjangan antara si kaya dan si miskin, struktur penduduk yang menua (aging population), meningkatnya polusi lingkungan, dan seterusnya. Dalam rangka menjaga keseimbangan, menjamin keadilan sosial bagi semua komponen bangsa, dan melanjutkan proses reformasi itulah, peran administrasi negara menjadi sangat penting. Adapun bentuk nyata reformasi administrasi yang dilakukan antara lain meliputi: desentralisasi yang lebih luas kepada daerah, reformasi perusahaan milik negara, pemberlakuan kawasan perdagangan bebas, serta pembentukan zona pembangunan ekonomi regional (Zhichao, 2015)[4]. Sejalan dengan pemikiran Zhichao, Zhiyong Lan (2015) juga menyebutkan bahwa saat ini pemerinrah China terus mendorong kebijakan open door dengan memperkuat kerjasama dengan WTO atau negara-negara OECD, memperbaiki kebijakan bidang keuangan dan ketenagakerjaan, serta meningkatkan reformasi perijinan administratif dengan memberi ruang dan peran yang lebih besar kepada swasta melalui skema public-private partnership.

Beragam langkah reformasi tadi semakin kokoh semenjak Xi Jinping terpilih sebagai Sekjen PKC (Partai Komunis China) pada bulan November 2012, dan selanjutnya terpilih menjadi Presiden China menggantikan Hu Jintao pada bulan Maret 2013. Pada pidato pertamanya selaku Sekjen PKC, Jinping bertekad untuk mewujudkan the great renaissance of the Chinese nation. Dia memperkenalkan semboyan baru yakni Chinese Dream, sebuah visi untuk membangun bangsa China yang lebih kuat dengan berbasis pada the Chinese path, the Chinese spirit, dan the Chinese strength. Selain itu, Jinping bertekad mengangkat kaum miskin menjadi kaum menengah yang benar-benar merasakan dampak positif perkembangan ekonomi China.

Untuk mewujudkan janjinya tersebut, Xi Jinping fokus pada upaya memberantas perilaku tidak pantas seperti korupsi, menerima suap, tidak melayani rakyat dengan baik, dan memberi porsi berlebih untuk hal-hal yang sifatnya formalitas dan birokratis. Jinping juga bersumpah untuk menindak pemborosan (extravagance) dan korupsi dari level “macan” hingga “lalat”. Dia juga melakukan prombakan kabinet, antara lain penghapusan Kementrian Perkeretaapian dan menggabungkan dua badan regulasi media cetak dan televisi menjadi satu regulator media super, serta menggabungkan Kementerian Kesehatan dengan komisi yang mengurusi kebijakan satu anak. Artinya, janjinya untuk menekan pemborosan dan meningkatkan efisiensi birokrasi dilaksanakan dengan konsisten. Dengan komitmen yang luar biasa dari pimpinan negara, China terus tumbuh menjadi raksasa ekonomi dunia. GDP terus meningkat secara signifikan setiap tahun, bahkan diramalkan dalam waktu dekat China akan menggeser Amerika Serikat (AS) dan Eropa sebagai pusat ekonomi dunia.

Paparan singkat diatas diharapkan dapat menjadi pembanding atas proses perubahan kebijakan strategis yang terjadi di Indonesia dan peran peran administrasi negara dalam mengawal perubahan besar tersebut.

Shanghai, 22 Oktober 2015.

---

[1]   Tidak ada informasi lebih rinci terkait jenis perijinan/persetujuan yang diberikan, institusi baru yang menangani perijinan tersebut seiring dengan beralihnya fokus pemerintah beserta evaluasi kinerjanya, dan seterusnya.

[2]   Sebagaimana point sebelumnya, dalam hal kelembagaan juga tidak ada data yang lebih terinci tentang kapan perubahan itu terjadi, apakah terjadi secara bertahap ataukah serentak, kementerian apa saja yang dihapus/dilebur, instansi apa yang melaksanakan fungsi kementerian yang dihapus/dilebur, dan seterusnya.

[3]   Terhadap perubahan inipun tidak ditemukan data pendukung yang lebih konkrit tentang distribusi 3.000 pusat layanan baik secara geografis maupun berdasarkan jenis layanannya.

[4]   Tulisan ini tidak mengelaborasi tentang keempat bentuk reformasi administrasi diatas karena ketiadaan referensi yang memadai.