Otonomi dan Ancaman Otoritarianisme di Daerah

WACANA tentang desentralisasi dan otonomi daerah terus menggelinding. Saking ramainya perdebatan tentang implementasi dan implikasi otonomi, banyak orang melupakan hakekat dari otonomi itu sendiri. Jiwa atau semangat otonomi menurut UU 22/1999 adalah kewenangan kesatuan masyarakat hukum di daerah untuk mengatur urusan rumah tangganya sendiri. Tercakup dalam pengertian kesatuan masyarakat hukum disini tidak hanya pemerintah Kabupaten/Kota saja, tetapi juga meliputi para pelaku bisnis lokal, NGO/organisasi kemasyarakatan, lembaga profesi, serta unit pemerintahan yang lebih kecil seperti Kecamatan, Kelurahan/Desa, bahkan juga Rukun Warga dan Rukun Tetangga.

Namun dalam prakteknya, otonomi lebih banyak diterima oleh daerah otonom yang direpresentasikan oleh pemerintah daerah (Kabupaten/Kota), dibanding oleh komponen masyarakat lokal lainnya. Akibatnya, UU 22/1999 lebih mencerminkan pengaturan tentang “otonomi pemerintahan daerah” dari pada “otonomi daerah” itu sendiri. Hal ini bisa disimak dari gelombang devolusi kewenangan yang teramat besar dari pusat kedaerah, yang disusul dengan penataan kelembagaan yang cenderung gemuk dan membebani anggaran. Akibatnya, mutu pelayanan publik bukan semakin membaik, namun beban masyarakatlah yang justru bertambah berat dengan ditetapkannya berbagai Perda tentang pungutan retribusi.

Penafsiran yang berlebihan – jika tidak dikatakan salah – terhadap otonomi inilah yang telah melahirkan egoisme kedaerahan yang sempit. Egoisme ini pada dasarnya dapat dibagi menjadi dua, yakni egoisme keatas dan egoisme kebawah. Egoisme pertama terlihat dalam bentuk keengganan daerah tertentu untuk mengindahkan aturan yang lebih tinggi. Contoh terbaru dari kasus ini adalah Pemkab Indramayu (Jawa Barat) yang bersikeras memberlakukan Perda PPM (Pajak Pengolahan Migas) meskipun telah dibatalkan oleh Mendagri. Alasannya, Pemkab tengah mengajukan judicial review kepada MA atas surat pembatalan Mendagri tersebut. Terdapat kesan bahwa Pemkab Indramayu menganggap Mendagri tidak memiliki dasar yang kuat. Padahal berdasarkan Kepmendagri No.41/2001, Menteri memiliki hak pengawasan represif terhadap setiap kebijakan daerah, yang salah satu wujud konkritnya adalah hak pembatalan sebuah Perda.

Sedangkan egoisme daerah yang kedua berbentuk keengganan pemerintah Kabupaten/Kota untuk berbagi kewenangan (sharing of power) dengan komponen dari masyarakat hukum lainnya. Indikasi terkuat dari hal ini adalah makin luas, besar dan kokohnya kekuasaan lembaga eksekutif dan legislatif daerah. Pada saat bersamaan, meskipun ruang partisipasi publik dibuka seluas-luasnya, namun sesungguhnya belum ada langkah konkrit untuk mengurangi peran dan dominasi pemerintah daerah dalam pembangunan. Dan oleh karena belum ada strategi jelas tentang upaya memberdayakan masyarakat madani, maka partisipasi yang muncul sifatnya sangat superficial dan tidak substantif. Maraknya aksi demo, lahirnya berbagai jenis LSM, dan tingginya tingkat swadaya masyarakat memang mencerminkan partisipasi yang positif. Namun sekali lagi, masyarakat masih lebih banyak diposisikan sebagai sasaran, dari pada sebagai perencana, pelaku dan penanggungjawab sebagian program pembangunan di daerah.

Kondisi dimana daerah kurang mengindahkan aturan dan bimbingan dari atas, serta kurang memberdayakan potensi dibawah inilah yang potensial melahirkan sosok pemda yang tidak demokratis, atau bahkan otoritarian.. Tidaklah mengherankan jika kemudian berkembang gagasan untuk menarik kembali sebagian kewenangan otonomi ke Pusat (resentralisasi), atau memindahkan titik berat otonomi pada level Propinsi (reklasifikasi).

Pemerintah sendiri telah menjamin tidak akan melakukan resentralisasi, karena hal ini memang merupakan kebijakan yang tidak populer dan gegabah. Justru ide reklasifikasi atau rekalkulasi kewenangan antara Propinsi dan Kabupaten/Kota-lah yang lebih masuk akal. Jika dalam konsep awal UU 22/1999 Kabupaten/Kota memiliki kewenangan luas sedang Propinsi terbatas; maka dengan kebijakan reklasifikasi akan terdapat perimbangan kewenangan yang lebih proporsional. Dan hanya dengan hubungan yang lebih berimbang inilah dapat dihindarkan egoisme atau otoritarianisme lokal, sekaligus menjamin efektivitas roda pemerintahan dan pembangunan.

Terlepas dari kemungkinan penerapan kebijakan resentralisasi atau reklasifikasi, ada terobosan penting yang harus ditempuh untuk menghambat merebaknya otoritarianisme lokal, yaitu melalui desentralisasi internal atau dapat disebut pula desentralisasi tahap kedua. Ini berarti bahwa setelah menerima kewenangan yang besar dari Pusat, Kabupaten/Kota harus segera menyerahkan/mendelegasikan sebagian kewenangannya tadi kepada unit pemerintahan yang lebih kecil, baik Kecamatan maupun Kelurahan/Desa. Adalah hal yang menggembirakan bahwa pemikiran seperti ini tidak sebatas wacana lagi, tetapi sudah mulai diimplementasikan. Kabupaten Ogan Komering Ulu (OKU) misalnya, telah melakukan “pencanangan otonomi desa” pada tanggal 16 Januari 2003 lalu.

Beberapa keuntungan yang diperoleh dari model ini antara lain adalah: 1) beban Pemda dalam penyediaan/pemberian layanan semakin berkurang karena telah diambil alih oleh Kecamatan atau Kelurahan/Desa sebagai ujung tombak; 2) Pemda tidak perlu membentuk kelembagaan yang besar sehingga dapat menghemat anggaran; 3) alokasi dan distribusi anggaran lebih merata keseluruh wilayah sehingga dapat menjadi stimulan bagi pertumbuhan ekonomi regional; 4) sebagai wahana memberdayakan fungsi Kecamatan atau Kelurahan/Desa yang selama ini terabaikan.

Satu hal yang perlu dicermati untuk keberhasilan desentralisasi internal ini adalah kebutuhan tentang perimbangan keuangan dan SDM antara Kabupaten/Kota dengan Kecamatan dan Kelurahan/Desa. Waktu kita selama ini terlalu banyak tersita untuk memikirkan perimbangan keuangan / SDM Pusat – Daerah, tetapi lupa bahwa di tingkat daerah sendiri perlu ada formulasi khusus tentang konsep perimbangan tersebut.

Ilustrasi berikut menggambarkan betapa pentingnya dimensi perimbangan. Semenjak terjadi peralihan status pegawai Pusat/Propinsi ke daerah, jumlah pegawai di Kabupaten/Kota menjadi sangat besar. Ironisnya, jumlah pegawai di tingkat Kecamatan dan Kelurahan/Desa tetap saja mengalami kekurangan. Kondisi ini mengisyaratkan perlunya perimbangan (baca: redistribusi dan penempatan ulang) struktur kepegawaian. Namun sepanjang format kewenangan, kelembagaan dan keuangannya masih terbatas, maka akan sulit sekali melakukan transfer pegawai ke Kecamatan dan Kelurahan/Desa. Dengan kata lain, perimbangan personil akan menuntut perimbangan pada aspek-aspek lainnya.

Sejalan dengan hal tersebut, ide desentralisasi internal perlu dibarengi dengan penguatan kelembagaan (institutional strengthening) Kecamatan dan Kelurahan/Desa. Caranya bisa dengan peningkatan eselon dari eselonering yang ada saat ini, dan/atau dengan penambahan unit-unit kerja. Pada saat bersamaan, organisasi di Kabupaten/Kota harus lebih disederhanakan. Dengan demikian, organisasi Kecamatan dan Kelurahan/Desa dimasa datang akan mencerminkan prinsip kaya struktur dan kaya fungsi (rich in structure and function), sementara kelembagaan Kabupaten/Kota didesain sesuai dengan kebutuhan (fit in function) namun ramping dalam struktur (lean in structure).

Inilah kiranya agenda otonomi dimasa mendatang. Namun tentu saja, keberhasilannya akan sangat tergantung kepada political will Bupati/Walikota dan DPRD untuk membagi kekuasaannya dengan unsur masyarakat hukum yang lain. Belajar dari pengalaman masa Orde Baru yang sentralistis dan kurang demokratis, mestinya tidak satu daerahpun yang berniat membangun rejim otoritarian atau rejim sentralisme baru di daerah.

Tulisan ini dimuat Harian Kompas.